Assembl�e parlementaire

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les parlementaires, c’est pour moi un grand honneur de pouvoir aujourd’hui, au nom du Portugal, adresser la parole à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, sur l’invitation de son illustre président et de mon cher ami, Miguel Angel Martinez.

De vieux souvenirs qui ont trait à l’histoire récente de mon pays et à mon propre parcours politique me rattachent au Conseil de l’Europe. J’eus mon premier contact direct avec le Conseil en avril 1970, sur l’invitation du groupe socialiste dirigé par le regretté président Czemetz, lorsque le Portugal vivait encore sous la dictature. J’ai eu alors l’occasion d’informer le groupe et ensuite d’assister, en tant que résistant antifasciste et exilé, au débat sur la situation portugaise et les atteintes aux droits de l’homme pratiquées au Portugal et dans les colonies d’alors. Cette participation au Conseil de l’Europe a entraîné l’organisation, par la dictature, d’un procès criminel qui requérait contre moi une peine de deux à cinq ans de prison ferme.

Environ quatre ans plus tard – après la «révolution des œillets» en septembre 1974, en ma qualité de ministre des Affaires étrangères du premier gouvernement provisoire – j’ai pu m’adresser à l’Assemblée parlementaire de ce Conseil, pour demander l’accession immédiate du Portugal au statut d’observateur, premier pas vers une adhésion de plein droit qui ne se matérialisera qu’en 1976.

Lors de cette séance, qui s’est tenue le 28 septembre 1974, pendant le débat qui suivit mon intervention, je me souviens qu’un député m’a interpellé et demandé si j’étais encore ministre au moment précis où j’usais de la parole. En effet, ce jour-là, à Lisbonne, se déroulait la première crise sérieuse de la révolution, qui mettait en cause son cours démocratique et ouvrait une période politique particulièrement troublée, dont l’épilogue ne devait survenir qu’avec le vote de la Constitution de la République, le 2 avril 1976.

J’ai à nouveau usé de la parole au Conseil de l’Europe en avril 1977, alors que le Portugal était déjà en pleine normalité constitutionnelle, comme Premier ministre de mon pays.

Les circonstances dans lesquelles je m’adresse aujourd’hui à cette illustre Assemblée sont heureusement bien plus agréables pour le Portugal. Au cours des vingt dernières années, les Portugais ont conclu un processus de décolonisation difficile et traumatisant, construit un Etat démocratique de droit, qui fonctionne avec régularité, et initié une nouvelle phase de leurs relations avec l’Europe et avec le monde, par leur adhésion de plein droit à la Communauté européenne, aujourd’hui Union européenne.

Les problèmes et les vicissitudes qu’il nous a fallu supporter sont bien connus, ainsi que les crises graves qu’il nous a fallu surmonter, tant au niveau politique que sur les plans économico-financier et social. Face à de si nombreux représentants d’Etats qui ont récemment débuté leur parcours démocratique, avec les difficultés et les contradictions qui lui sont inhérentes, il me semble opportun de rappeler ici les contingences de la voie portugaise et le rôle irremplaçable que des institutions comme le Conseil de l’Europe ont joué dans la préparation du nouveau cadre d’insertion internationale de mon pays, et, en particulier, dans son processus d’intégration européenne.

Je suis bien placé pour comprendre ce qu’attendent de nous aujourd’hui les pays qui vivent le complexe ajustement du postcommunisme, et j’ai la conscience précise de la contribution qui est exigée de nous, en tant qu’Européens, pour la définition d’un cadre politique réaliste – mais d’ouverture et d’effective solidarité – qui leur permette de retrouver leur place dans une Europe qui n’est plus réglée par la logique des blocs et par l’équilibre de la terreur, constamment au bord de l’abîme.

On serait amené à dire, dans une première approche simpliste, que la chute du mur de Berlin en 1989 – et le changement profond qu’il a symbolisé et occasionné dans l’ordre politique mondial – rendrait plus aisé le processus d’intégration paneuropéenne. Or nous savons maintenant qu’il n’en est rien.

En premier lieu, parce que la disparition de la logique des blocs n’a malheureusement pas éliminé les prétentions des grandes puissances sur l’administration de leurs espaces d’influence et de leur pouvoir relatif.

En deuxième lieu, parce que la nécessaire restructuration d’institutions multilatérales qui comptent des dizaines d’années d’histoire et ont une intervention simultanée, directe ou indirecte, sur les plans politique, économique et de sécurité, a été lente, soulevant des problèmes délicats, surtout à un moment tel que celui-ci, où certains Etats dotés de responsabilités accrues sont confrontés, intérieurement, à des défis de grande complexité.

En troisième lieu, parce que l’engagement dans le processus de réforme de pays aux situations très diverses, en matière d’histoire récente, de rythme de changement et d’ampleur de leurs ressources et ambitions, empêche dès le départ la définition de solutions uniformes.

Comme d’autres chefs d’Etat et de gouvernement l’ont déjà affirmé devant cette Assemblée, je pense que nous avons un besoin urgent d’idées claires et d’un projet concret pour la restructuration de l’Europe qui ne passe pas forcément par la création de nouveaux espaces d’organisation multilatérale: il y en a déjà trop. L’Union européenne, l’OTAN, le Conseil de l’Europe, l’OSCE et l’UEO – voire, sur un plan plus vaste, l’OCDE elle-même – nous confèrent un encadrement institutionnel suffisamment riche, parfois même superposé, pour que nous puissions répondre aux attentes de solidarité et d’intégration des nouveaux pays démocratiques, sans pour autant mettre en cause la stabilité et l’efficacité de ces organisations.

Il est aujourd’hui manifeste que l’Union européenne ou l’OTAN ne peuvent ignorer, dans leur développement futur, les nouvelles réalités de l’Europe centrale et orientale. Mais il est également clair qu’il ne sera guère aisé de fixer les conditions d’intégration dans ces espaces de maints Etats potentiellement candidats, soit par l’exigence des conditions d’entrée, soit par l’inhérent et difficile processus de restructuration interne. Le réalisme nous conseille donc une politique de rapprochements progressifs, de pas éventuellement limités mais sûrs, insistants et continus. Ce qui implique, à mon avis, le développement de deux lignes simultanées d’action: d’une part, le renforcement des mécanismes de coopération entre ces Etats et l’Union européenne, sur les plans politique et économique, au travers des schémas d’associations déjà existants ou d’autres dont la création se justifierait; d’autre part, l’approfondissement de l’intégration et des fonctions des institutions de concertation multilatérale élargie, telles que le Conseil de l’Europe et l’OSCE, en tirant parti de leur plus grande flexibilité institutionnelle pour consolider différents cercles d’intégration – pas nécessairement concentriques – et lancer de nouvelles initiatives qui n’excluraient personne.

Organiser l’Europe implique, dans ma perspective, envisager globalement la réforme de chacune de ses institutions, en articulant leurs fonctions et en créant des opportunités de coopération mutuelle. Je considère cette coopération comme un facteur important du processus de la construction européenne, particulièrement en ce qui concerne une préoccupation essentielle qui, j’en suis certain, occupe vos esprits: définir et organiser une nouvelle politique de sécurité susceptible d’engager le continent tout entier, tout en respectant les engagements de chaque Etat.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les parlementaires, le Conseil de l’Europe est la plus ancienne institution politique multilatérale de concrétisation du processus de reconstruction de l’Europe dans l’après-guerre. Il dispose d’un patrimoine véritablement unique en matière de défense de la liberté, de droit à la différence, de tolérance et de dialogue. C’est l’institution qui représente, plus que toute autre, ce que nous pourrions appeler «l’Europe des principes et des valeurs», si bien exprimée dans la charte fondatrice de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Je crois fermement à ces principes et à ces valeurs, qui ont toujours inspiré l’action du Conseil de l’Europe: liberté, droits de l’homme, empire de la loi; et à leurs corollaires: démocratie, solidarité, tolérance, lutte contre l’exclusion et protection des minorités. J’aimerais, dans ce sens, vous exprimer ma satisfaction de pouvoir assister, dans quelques instants, à la cérémonie de signature de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, qui définit un vaste ensemble d’engagements assumés par les Etats en la matière. Cette convention est d’autant plus importante qu’en Europe resurgissent des conflits et des signes d’intolérance que nous croyions dépassés. La contribution du Conseil de l’Europe est, dans ce domaine, irremplaçable, et l’adoption de cet instrument constitue un pas important pour le renforcement de la stabilité si nécessaire à notre continent.

Je me suis toujours prononcé contre les pièges d’une illusion technocratique qui prétend garder le généreux projet européen à l’intérieur des limites d’un économisme étroit. C’est pourquoi j’insiste sur la destinée irremplaçable qui est celle qui doit incomber au Conseil de l’Europe, dans la construction d’une grande Europe unie, profitant d’un cadre institutionnel qui accueille la diversité – culturelle, géographique et politique – qui respecte l’égalité des Etats et qui a développé une vocation particulière pour la concertation sur quelques grandes questions de notre temps, y compris celle de la défense du patrimoine culturel et de l’environnement, de la sécurité sociale et de la bioéthique, pour ne citer que quelques exemples, parfois peu valorisées dans d’autres aréopages.

Nous ne devons cependant pas répondre à un projet encore quelque peu illusoire par la création d’autres illusions. Pour exercer cette fonction, qui s’inscrit dans sa nature et dans son objectif, le Conseil de l’Europe a besoin de l’engagement de ses Etats membres pour obtenir l’énergie et la capacité opérationnelle requises pour cette fonction, qui vise à développer de nouvelles initiatives d’intégration et des formes pratiques, concrètes, d’articulation entre les différentes institutions de coopération européenne.

Ce qui veut dire, très simplement, qu’il faut nous mettre d’accord quant à la vision politique de la construction européenne; qu’il faut savoir quel est le cadre et quelles sont les fonctions de chacune des organisations qui la constituent; quelles sont les limites et la composition des fameux cercles d’intégration que nous invoquons tous aujourd’hui, mais qui comportent d’énormes différences et imprécisions; quelles sont les formes d’articulation entre les pouvoirs nationaux et supranationaux; quels sont les mécanismes d’expression de la citoyenneté et du contrôle démocratique des institutions; et, enfin, quelles sont les limites imposées par la géographie européenne et les termes de leurs rapports avec l’extérieur, sans oublier le cas particulier de la Russie, face à laquelle l’Europe doit essayer de se définir clairement.

Il serait certainement utile – comme tant de voix responsables l’ont défendu – que l’Europe puisse se faire avec la Russie. Et son adhésion à ce Conseil pourrait constituer, justement, un premier pas très significatif dans le sens de cet objectif. Mais toute éventuelle adhésion de la Russie devra se faire dans le respect intégral des principes et des valeurs qui représentent précisément, comme nous l’avons vu, le patrimoine nucléaire du Conseil de l’Europe et les fondements essentiels de son action. Dans cette perspective, c’est à la Russie et non au Conseil qu’il incombe de créer les conditions d’une future intégration; c’est la Russie et non le Conseil qui peut, en vérité, faciliter ou empêcher l’accomplissement de ce propos fondamental, par une pratique politique qui confirme en termes crédibles son engagement vis-à-vis des valeurs de la paix et des principes démocratiques de cette Organisation.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les parlementaires, il est impossible de réfléchir à l’avenir de l’Europe sans nous référer à la situation et aux problèmes de l’Union européenne, qui constitue le noyau central du processus d’intégration dans le continent. Malgré la renonciation de la Norvège – qui confirme simultanément les fondements démocratiques de l’Union et la nécessité d’un débat profond sur sa nature – la conclusion du premier élargissement après la ratification du Traité de Maastricht doit être considérée comme un succès politique et un signe de vitalité.

Ainsi se termine, positivement, un cycle particulièrement riche de la vie communautaire, marqué par la fin vertigineuse de l’après-guerre et par la vision d’un Européen exceptionnel, Jacques Delors, au travail duquel je rends hommage. La nouvelle phase qui s’initie maintenant, symboliquement inaugurée par l’entrée en fonctions d’une nouvelle Commission, à laquelle je formule les meilleurs vœux de succès, implique immédiatement un important défi: préparer et mettre sur pied la Conférence intergouvemementale de 1996, qui aura la difficile responsabilité de procéder à la première révision du Traité sur l’Union européenne.

C’est une opportunité décisive – peut-être même unique avant la fin du siècle – pour que nous nous entendions sur les conditions de réalisation d’une Europe forte, unie et cohérente sur les plans politique, économique et institutionnel. Pour ce faire, il faut absolument que nous dépassions la vision d’une Europe exclusivement organisée autour des libertés économiques fondamentales, concentrée sur l’unification des marchés et sur l’uniformisation des politiques financières.

Comprenez-moi bien: je n’ignore ni ne minimise l’importance de l’unification du marché intérieur et de l’Union économique et monétaire pour la réalisation pleine du projet européen; je sais également combien il a été difficile de parvenir aux résultats déjà atteints dans ces domaines et je suis conscient des sacrifices exigés, face à ce qui reste encore à faire. Mais je ne doute pas non plus que l’Europe économique n’est guère suffisante, ni même réalisable, sans que lui corresponde une forte dimension politique, institutionnellement assumée et démocratiquement légitimée par un contrôle parlementaire effectif des décisions de Bruxelles.

Je n’ai jamais caché ma position en la matière: l’Union européenne sera toujours, de par ses origines historiques et ses objectifs essentiels, une construction politique originale, distincte des modèles du passé. Mais je ne vois guère comment elle pourra renoncer à des composantes fédérales et confédérales, de nos jours encore si peu expressives – malgré la forte agitation du spectre de la supranationalité – et si loin de la concrétisation, puisque le budget commun lui-même n’atteint pas deux pour cent du produit intérieur des Douze.

Je crois fermement que le principal danger, en cette phase de la construction européenne, ne réside pas dans l’approfondissement politique et institutionnel de l’Union, mais plutôt dans son incapacité à réaliser cet approfondissement, en l’éloignant des citoyens, en affaiblissant leur légitimité et en abandonnant à l’inertie du mouvement de globalisation économique la responsabilité de façonner les processus du changement social et les rapports de force entre les Etats.

Je ne crois guère que ce soit là la bonne voie pour une Europe intérieurement unie et solidaire et extérieurement active, politiquement adulte et autonome, dont la réalisation devrait tous nous intéresser. Une Europe disposée à conclure, maintenant sur le plan politique, le long cycle de la reconstruction débuté dans l’après-guerre.

Cette dimension politique ne correspond pas, comme beaucoup le prétendent, à la création d’un super-Etat continental, peut-être – et heureusement – irréalisable. Le propos est tout autre: faire respecter la diversité des nations, ce qui est une des richesses de l’Europe, dans un contexte de concertation politique et de sécurité européenne effectives. Pour ce faire, il y a lieu d’accorder un contenu au principe de subsidiarité, qui devra être le premier fondement de l’Union européenne et sa première ligne de défense contre toute perversion hégémonique, centraliste et bureaucratisante.

Il nous faut rééquilibrer la construction européenne. La nouvelle situation créée par la globalisation des marchés et par les élargissements progressifs rendra de plus en plus évidente la justesse des critiques qui contestent l’excessive intervention réglementaire de l’Europe appliquée uniformément aux réalités nationales absolument distinctes, dans les différents domaines de l’activité de production. Et fera aussi apparaître, simultanément, un déficit de l’Europe dans des domaines tels que la citoyenneté, la politique de défense et de sécurité, la science, la culture, la solidarité sociale où le faible degré de concertation multilatérale représente une grave entrave aux possibilités de développement de l’ensemble.

J’espère que le débat sur la révision du Traité sur l’Union européenne aidera à trouver des réponses positives à ces préoccupations. Et j’espère, surtout, qu’il permettra d’éloigner l’inéluctable tentation de détruire l’équilibre des relations entre petits et grands Etats au nom de la nécessité de rendre compatibles l’approfondissement de l’intégration européenne et le progressif élargissement de l’Union à tout le continent. Cette voie-là serait inacceptable et mettrait en cause le trait le plus original du projet européen, qui est, et doit continuer d’être, une alliance de liberté, une communauté d’égaux, où le poids de chaque Etat ne représente pas une simple proportion de son pouvoir relatif et ne se traduit guère en termes absolus dans la dimension de son statut institutionnel.

L’équilibre des relations entre petits et grands Etats a été l’un des facteurs qui ont le plus décisivement contribué au lancement, à la défense et au développement du projet européen au cours des quarante dernières années. Mais on comprend aussi que la présente structure institutionnelle, qui conserve dans ses grandes lignes les caractéristiques du modèle original, ne puisse facilement comporter une communauté intégrant vingt membres – dans une prochaine phase – dont l’objectif est de réaliser une union économique et monétaire et des élargissements successifs, sans une profonde réforme institutionnelle.

Néanmoins, la réforme institutionnelle, tout en étant une exigence, se niera elle-même si elle est réalisée au détriment des principes fondateurs de l’Union européenne, qui constituent donc des paramètres à ne pas oublier dans le changement qu’il faut entreprendre. Il ne s’agit guère ici, à mon avis, du fameux débat sur l’Europe à plusieurs vitesses, de géométrie variable, en cercles concentriques ou superposés. L’existence de plusieurs rythmes d’intégration, qui est en fait inévitable, sera toujours, tout au moins en partie, le réflexe de la marge de liberté que chaque Etat voudra bien préserver dans sa stratégie d’intégration. Ce qui pourrait être problématique – et doit être évité, selon moi – c’est que les différentes vitesses soient prétexte à une différenciation de statuts et finissent par ne répercuter qu’un pouvoir relatif directement déterminé par la dimension des Etats ou par leur richesse et leur développement.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les parlementaires, j’aimerais conclure ces brèves considérations en lançant un appel véhément au refus du conformisme et à l’esprit d’innovation, à la créativité et à la confiance dans les idéaux européens, qui ont permis, il y a presque cinq décennies, de débuter la reconstruction d’une Europe déchirée par la guerre, divisée et dépendante.

Le défi qui nous est lancé aujourd’hui n’est peut-être guère moins exigeant et n’en requiert pas moins d’énergie. Mais les conditions sont, malgré tout, bien plus favorables. Je vous propose de rechercher dans l’approfondissement des valeurs de l’humanisme, qui ont inspiré la génération des fondateurs, les nouvelles solutions exigées par les nouveaux problèmes de cette fin de siècle.

Je vous propose d’essayer de construire une Europe plus proche des citoyens et de leurs préoccupations, tout en respectant leurs opinions, leurs résistances et leur pouvoir de décision, même si cela implique, parfois, une progression plus lente. L’Europe sera aux citoyens ou ne sera pas. Je vous propose de secouer l’europessimisme et les égoïsmes nationaux qui ne voient que les intérêts immédiats. Afin de construire une Europe de la solidarité – entre nations et entre personnes au sein des nations – une Europe de la science, de la culture et de la défense de l’environnement, ouverte sur l’extérieur, capable de jouer, dans le concert international, le rôle auquel elle a droit, pour le bien de l’empire du droit, de la justice et de la paix.