Imprimer

Rapport | Doc. 15955 | 28 mars 2024

Réaliser le droit humain à un environnement sûr, propre, sain et durable grâce au processus de Reykjavík

Commission des questions sociales, de la santé et du développement durable

Rapporteur : M. Simon MOUTQUIN, Belgique, SOC

Origine - Renvoi en commission: Doc. 15804, Renvoi 4753 du 23 juin 2023 2024 - Deuxième partie de session

Résumé

Le rapport met en avant l'urgence de formaliser le droit à un environnement sain au sein du Conseil de l'Europe, en soulignant l'évolution positive de sa reconnaissance au niveau mondial et dans le droit national. Malgré des approches diverses parmi les États, la nécessité d'un cadre juridiquement contraignant est évidente, afin d’ancrer ce droit dans le droit international, et de répondre au besoin d'une protection cohérente du droit à un environnement sain en tant que droit humain, éventuellement par un Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme ou une convention autonome.

Le rapport insiste sur la singularité du droit à un environnement sain, qui transcende les droits individuels et englobe les générations présentes et futures, appelant à une stratégie responsable orientée vers l'avenir. Il souligne l'importance de capitaliser sur les normes existantes du Conseil de l'Europe et de développer une gouvernance environnementale stratégique, incluant un comité intergouvernemental dédié et un mécanisme de suivi. Il appelle à une action concrète et concertée pour éviter que le Conseil de l’Europe ne perde sa crédibilité en matière d'action environnementale.

A. Projet de résolution

(open)

1. L'Assemblée parlementaire rappelle que le défi du changement climatique représente l'urgence existentielle majeure de l'humanité, et que cette urgence découle principalement du déficit d'actions structurelles et pérennes.

2. L’Assemblée est consternée de constater qu’à ce jour le Conseil de l'Europe est le seul système régional des droits humains qui n'a pas encore formellement reconnu le droit à un environnement sain.

3. Depuis des décennies, l’Assemblée appelle pourtant les États membres du Conseil de l’Europe à s’engager dans cette voie. Elle réaffirme en particulier sa Recommandation 2211 (2021) «Ancrer le droit à un environnement sain: la nécessité d’une action renforcée du Conseil de l’Europe» adoptée à l’unanimité.

4. L’Assemblée note que lors du 4e Sommet du Conseil de l’Europe, qui s’est tenu à Reykjavík les 16 et 17 mai 2023, les chefs d’État et de gouvernement ont reconnu l’urgence d’efforts supplémentaires pour protéger l’environnement, ainsi que pour contrer l’impact de la «triple crise planétaire engendrée par la pollution, le changement climatique et la perte de biodiversité» et ses effets sur les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit. Un groupe de travail inter-secrétariat sur l’environnement a été mis en place en janvier 2024 et a réalisé un inventaire des activités existantes, des activités prévues et des propositions de nouvelles activités. Il a également proposé des éléments pour l’élaboration d’une première stratégie du Conseil de l’Europe en matière d’environnement.

5. L’Assemblée prend également en compte qu’en 2024, le Comité des Ministres devra faire suite aux travaux sur la faisabilité d’instruments sur les droits humains et l’environnement et sur le projet de convention supplantant et remplaçant la Convention sur la protection de l'environnement par le droit pénal (STE n° 172).

6. Consciente de ce moment stratégique, à bientôt un an après le 4e Sommet et trois ans après sa Recommandation 2211 (2021), l’Assemblée tient à actualiser ses attentes et participer à la mise en œuvre du processus de Reykjavík avec des propositions concrètes et réalistes.

7. La Stratégie post-Reykjavík en matière d’environnement sera mise en œuvre par et pour les jeunes générations et devra être portée par la société civile. La barre doit donc résolument être tournée vers l’avenir et être mise haut car le Conseil de l’Europe et ses États membres engagent leur responsabilité pour des décennies. L’Assemblée estime qu’il faut, à ce titre, se montrer très exigeant en termes de redevabilité: transparence, éthique, accessibilité, responsabilité, efficacité et fiabilité doivent être les maître-mots de toutes les actions qui seront déployées.

8. L’Assemblée affirme la nécessité pour la future stratégie de se doter d'une finalité claire sur le plan normatif européen, et encourage les décideurs à se concentrer sur l'élaboration d'un instrument juridique contraignant reconnaissant un droit autonome à un environnement sain au sein du Conseil de l'Europe.

9. L’Assemblée rappelle que la nature, le contenu et les implications d’un droit à un environnement sain sont largement documentés depuis des décennies et ont fait l’objet d’une foule de productions scientifiques, normatives et judiciaires.

10. L’Assemblée constate avec satisfaction que la quasi-totalité des États membres du Conseil de l’Europe reconnaissent une forme ou une autre du droit à un environnement sain dans leur législation nationale et que certains systèmes ont déjà intégré une vision éco-centrée de ce droit.

11. Sur le plan de la gouvernance, du fait de son profond impact sur les modes de vie, la transition écologique ne se fera pas sans l’assentiment des citoyens. Cela implique, selon l’Assemblée, que la future Stratégie mette en œuvre des mesures concrètes et ambitieuses visant à favoriser l'acceptation sociale des politiques environnementales, en garantissant une participation citoyenne réelle et significative à l'échelle nationale.

12. Au-delà de la conformité aux normes et politiques environnementales, l'Assemblée encourage des mesures visant à renforcer la résilience des populations les plus vulnérables et à garantir leur inclusion sans discrimination dans la transition vers un avenir durable.

13. L’Assemblée est convaincue que le développement de pôles environnementaux spécialisés à tous les niveaux de gouvernance est garant d’une plus grande capacité de réaction. Un tel projet devrait aussi être promu lors de la dotation budgétaire des juridictions. L’implication des parlements nationaux dans ce développement et dans la politique environnementale en général impliquerait elle-même d'avoir des structures spécialisées en leur sein.

14. Au vu de ces éléments, l’Assemblée invite les États membres du Conseil de l’Europe :

14.1. à poursuivre sans relâche la réflexion au niveau national sur la nature, le contenu et les implications du droit à un environnement sain afin qu’à un horizon proche, ce droit soit reconnu dans la loi comme un droit humain autonome dans chaque État membre;

14.2. à renforcer leurs efforts en vue de promouvoir, dans toutes les enceintes de gouvernance, la légitimité et la valeur ajoutée du Conseil de l’Europe en tant que moteur dans l'élaboration d'un instrument juridique contraignant reconnaissant un droit autonome à un environnement sain;

14.3. à s’engager dans des projets innovants en vue de changer les modes de gouvernance en matière environnementale et plus particulièrement:

14.3.1. à encourager la mise en place, au niveau national, de mécanismes de participation citoyenne effective, telles que les assemblées citoyennes pour le climat, pour favoriser l'acceptation sociale des politiques environnementales;

14.3.2. à encadrer, structurer et valoriser les initiatives locales tournées vers les populations les plus vulnérables aux problèmes environnementaux telles que les programmes visant à mobiliser les jeunes des milieux populaires;

14.3.3. à promouvoir la mise en place de pôles environnementaux spécialisés à tous les niveaux de gouvernance.

B. Projet de recommandation

(open)

1. L’Assemblée parlementaire se réfère à sa Résolution... (2024) «Réaliser le droit humain à un environnement sûr, propre, sain et durable grâce au processus de Reykjavík».

2. L’Assemblée maintient que la reconnaissance du droit à un environnement sain doit se baser sur une approche par les droits humains. Elle réaffirme à cet égard sa Recommandation 2211(2021) «Ancrer le droit à un environnement sain: la nécessité d’une action renforcée du Conseil de l’Europe», dans laquelle elle proposait des outils complémentaires pour y parvenir.

3. L’Assemblée constate que le Conseil de l’Europe est porteur d’un écosystème conventionnel qui couvre de nombreuses composantes du droit à un environnement sain. Il s’agit, selon elle, d’une opportunité à saisir qui permet de capitaliser sur les normes existantes.

4. Dans ce cadre, l’Assemblée, recommande au Comité des Ministres:

4.1. de soutenir activement les travaux du groupe de travail intersecrétariat sur l’environnement mis en place à la suite du 4e Sommet du Conseil de l'Europe, et d'examiner avec attention les propositions qui en émergeront pour élaborer une stratégie et un plan d’action;

4.2. d’ accorder une priorité absolue à mettre en œuvre l’encouragement exprimé à Reykjavík de créer un comité intergouvernemental ad hoc pour organiser, coordonner et piloter la mise en œuvre de la Stratégie et du plan d’action;

4.3. de dédier le volet normatif de la stratégie à la reconnaissance formelle du droit à un environnement sain au niveau du Conseil de l'Europe, en élaborant un instrument juridique contraignant dans les délais les plus brefs;

4.4. ce faisant, de privilégier la mise en œuvre rapide de la Recommandation 2211 (2021), y compris la mise au point d’un instrument autonome, spécifique et inclusif des droits substantiels et du volet procédural en matière environnementale, et capitalisant au maximum sur les normes déjà élaborées;

4.5. de veiller à ce que le projet de convention supplantant et remplaçant la Convention sur la protection de l'environnement par le droit pénal (STE n° 172), en cours de préparation au sein du Conseil de l'Europe, intègre la notion d’écocide au titre des infractions pénales et instaure un mécanisme de contrôle performant;

4.6. de mandater le comité intergouvernemental ad hoc d’un rôle multidisciplinaire qui lui donne la capacité de faire l’interface entre le Conseil de l’Europe et la société civile au sens large et de mener, dès sa mise en place, des activités ciblant les modes de surveillance et de gouvernance en matière environnementale;

4.7. de promouvoir la valeur ajoutée de ce comité auprès des organes de l’Organisation avec lesquels des partenariats efficaces et ciblés pourront être établis en vue de faire évoluer les modes de surveillance et de gouvernance en matière environnementale;

4.8. de créer au sein du Comité des Ministres un groupe de rapporteurs dédiés aux questions environnementales afin de garantir l’unité et la coordination des décisions.

C. Exposé des motifs par M. Simon Moutquin, rapporteur

(open)

1. Introduction

1. La commission des questions sociales, de la santé et du développement durable a déposé une proposition de résolution «Réaliser le droit humain à un environnement sûr, propre, sain et durable grâce au processus de Reykjavík». La proposition a été renvoyée à la commission le 23 juin 2023 pour rapport et j'ai été désigné rapporteur le 19 septembre 2023.

2. Entre 2021 et 2022, le Conseil des droits de l’homme et l’Assemblée générale des Nations Unies ont adopté des résolutions reconnaissant explicitement le «droit à un environnement propre, sain et durable». Cette reconnaissance s’aligne sur l’évolution des instruments régionaux des droits humains qui consacrent déjà ce droit

. Dans le sillage de ces évolutions, le Conseil de l’Europe fait figure d’exception: il est le seul système régional des droits humains qui n’a pas encore formellement reconnu ce droit. Il n’est donc pas surprenant que lors du 4e Sommet du Conseil de l’Europe (tenu les 16 et 17 mai 2023 à Reykjavík), les chefs d’États et de gouvernements ont reconnu «l’urgence d’efforts supplémentaires pour protéger l’environnement, ainsi que pour lutter contre l’impact de la triple crise planétaire engendrée par la pollution, le changement climatique et la perte de biodiversité, sur les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit». L’Assemblée parlementaire ne peut que s’en réjouir.

3. A la suite de la Déclaration de Reykjavík, en janvier 2024, la Secrétaire générale a créé, au sein de la Direction générale droits humains et État de droit, une nouvelle direction dédiée aux droits sociaux, à la santé et à l’environnement et en particulier au suivi du processus de Reykjavík et l’environnement. C’est ainsi qu’a été créé un groupe de travail inter-secrétariat sur l’environnement, dont la première tâche a été de faire le point sur les activités existantes, les activités prévues et les propositions de nouvelles activités. Il a également proposé des éléments pour l’élaboration d’une première stratégie du Conseil de l’Europe en matière d’environnement.

4. Lors de leur 1498e réunion en mai 2024, les Délégués des Ministres feront suite aux propositions du groupe de travail. Quelques semaines après, en juin 2024, le Comité directeur pour les droits humains (CDDH), devra en principe soumettre au Comité des Ministres ses conclusions sur la nécessité et la faisabilité d’un ou de plusieurs instruments sur les droits humains et l’environnement à la suite des travaux du Groupe de rédaction sur les droits humains et l’environnement (CDDH-ENV). En fin d’année, ce sera au tour du Comité d'experts sur la protection de l'environnement par le droit pénal (PC-ENV) de transmettre le résultat de ses travaux sur la rédaction d’une nouvelle convention sur ce sujet.

5. Le présent rapport s’inscrit dans la continuité de mon rapport «Ancrer le droit à un environnement sain : la nécessité d’une action renforcée du Conseil de l’Europe» et de la résolution et la recommandation y afférentes, adoptées à l’unanimité

. A bientôt un an après le 4e Sommet, il entend mettre à jour et affiner la position de l’Assemblée au regard des avancées et des points d’achoppement, politiques et juridiques, mis en lumière depuis 2021. Cet exercice ambitionne de présenter, sur cette base, une feuille de priorités concrètes et à la hauteur des enjeux. De cette manière, l’Assemblée pourra actualiser ses attentes à un moment stratégique, celui du tout début de la mise en œuvre des engagements pris à Reykjavík en vue de réaliser le droit humain à un environnement sûr, propre, sain et durable.

6. Si des crises sanitaire, économique ou géopolitique ont pu prendre récemment le devant de la scène et ont éclipsé l'attention qui était accordée, en 2021, au défi du changement climatique, celui-ci est sans aucun doute l’urgence existentielle majeure de l’humanité et nécessite une action immédiate et concertée.

2. Trois avancées majeures en guise de postulats

2.1. Vers un rôle moteur du Conseil de l’Europe

7. Selon le rapporteur spécial des Nations Unies sur la question des obligations relatives aux droits de l'homme se rapportant aux moyens de bénéficier d'un environnement sûr, propre, sain et durable, en 2019, plus de 80 % des États membres des Nations unies (156 sur 193) reconnaissaient une forme ou une autre du droit à un environnement sain dans leur législation nationale

. La nature, le contenu et les implications du droit à un environnement sain sont largement documentés depuis des décennies et ont fait l’objet d’une foule de productions scientifiques, normatives et judiciaires.

8. Sur le continent européen, certains États ont adopté des lois spécifiques, d’autres systèmes ont déjà intégré une vision éco-centrée quand d’aucun ont seulement codifié la protection de l'environnement en tant que principe ou objectif constitutionnel

. La qualification, la portée, le contenu et la justiciabilité du droit varient donc considérablement d’un État à l’autre. À cela s’ajoute, à des degrés variant notamment selon le niveau d’appartenance aux traités en matière d’environnement, la jurisprudence des cours et tribunaux nationaux qui contribue, directement ou indirectement, à façonner le droit à un environnement sain au niveau national

. En effet, dans la plupart des États qui reconnaissent le droit à un environnement sain dans leur législation nationale, ce droit est justiciable devant les juridictions administratives ou constitutionnelles.

9. Ainsi, la réflexion sur la nature, le contenu et les implications du droit à un environnement sûr, propre, sain et durable est en cours et des réponses sont trouvées au niveau national. Le processus d’ancrage à ce niveau est en marche et ne s’arrêtera pas. Dans sa Recommandation CM/Rec(2022)20 sur les droits de l'homme et la protection de l'environnement, le Comité des Ministres a encouragé les États membres à poursuivre dans ce sens et d’envisager le droit à environnement sain comme un droit humain important pour la jouissance des autres droits humains, objectif que la Déclaration de Reykjavík a traduit en engagement à envisager activement de reconnaître le droit à un environnement propre, sain et durable au niveau national comme un droit humain à part entière.

10. La circonstance que cette reconnaissance n’est pas le fruit d’une compréhension commune ou universelle du contenu substantiel du droit à un environnement sain au sein des droits nationaux des États membres du Conseil de l'Europe ne saurait constituer un frein au progrès. C’est un fait évolutif et volatil tant les changements sont rapides, ainsi qu’en atteste la foison de procédures contentieuses pendantes devant les juridictions des États membres du Conseil de l’Europe. L’absence de compréhension commune n’a d’ailleurs jamais empêché la Cour européenne des droits de l’homme de développer progressivement sa jurisprudence ni en matière environnementale ni autrement.

11. Pour autant, il m’a semblé, que certains États membres se retranchaient derrière cette absence de compréhension commune ou universelle pour mettre les travaux du Conseil de l’Europe dans ce domaine à distance voire leur nier légitimité et valeur ajoutée en matière environnementale. Au final, il importe peu qu’il n’y ait pas de compréhension commune. Il n’est pas question pour le Conseil de l’Europe de se substituer aux législateurs ni aux gouvernements mais de leur donner un standard minimum.

12. L’absence de compréhension commune plaide au contraire pour affirmer que le moment est venu pour les États membres de définir le contenu du droit et sa fonction dans le contexte européen. Il s’agit de leur permettre de clarifier leur compréhension dans une direction commune tout en leur laissant une marge d’appréciation pour décider des moyens utilisés pour remplir leurs obligations. Au-delà de la nécessité politique pour le Conseil de l’Europe, une telle définition aurait l’avantage d’orienter les législations nationales et contribuerait grandement à la sécurité juridique. Elle permettrait également aux États membres du Conseil de l’Europe d'influencer d’éventuels développements ultérieurs liés au droit à un environnement sain au niveau international.

2.2. Vers une formalisation juridiquement contraignante

13. L’Assemblée peut se féliciter que le CDDH-ENV se soit concentré sur la nécessité et la faisabilité d’un ou plusieurs instruments établissant une reconnaissance juridique d’un droit à un environnement sain au sein du Conseil de l’Europe. L’Assemblée espère que, dans le cadre du suivi de ces travaux, le Comité des Ministres ira au-delà de la simple reconnaissance politique du droit à un environnement sain envisagée par la Déclaration de Reykjavík. La reconnaissance politique est acquise au moins depuis l’impulsion politique donnée par la présidence géorgienne avec la Conférence de haut niveau de 2020 sur «Protection environnementale et droits de l’homme», dont le relais a été pris par les présidences qui ont suivi

et, plus récemment, par la Recommandation CM/Rec(2022)20 et par la présidence islandaise du Comité des Ministres

, et bien sûr la Déclaration de Reykjavík elle-même.

14. Nous partons donc du postulat que la nécessité de reconnaître un droit autonome à un environnement sain ne fera plus l’objet de doute sur le plan politique après le Sommet de Reykjavík. Une régression ne serait pas crédible.

15. L’enjeu post-Reykjavík réside dans la formalisation de ce droit sur le plan juridique. Il s’agit là assurément d’un casse-tête que le CDDH-ENV a tenté de démêler aux termes de trois ans de travaux afin que le Comité des Ministres puisse prendre position de manière éclairée.

16. J’entends souvent dire que les travaux de l’Assemblée de 2021 qui sont au centre des travaux du CDDH-ENV se sont concentrés sur l’ajout d’un protocole à la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5). C’est en partie vrai. Nous avions en effet fait l’effort en amont de rédiger un projet de protocole afin de démontrer que cette tâche ne relevait pas de l’impossible sur le plan juridique et sémantique

. Cela étant, cette proposition n’était pas exclusive et venait en complément d’autres options que l’Assemblée recommandait d’examiner en combinaison les unes aux autres.

17. Nous proposions en effet de compléter l’autre traité phare du Conseil de l’Europe protégeant les droits humains (la Charte sociale européenne (révisée) (STE n° 163) par la reconnaissance explicite du droit à un environnement sain, sûr, propre et durable par le biais d’un protocole additionnel; de réfléchir à l’élaboration d’une convention autonome et globale combinant des dispositions dites «5 Ps» de Prévention, Poursuite des atteintes au droit à un environnement sûr, propre, sain et durable et Protection des victimes, afin que les États contractants adoptent des «Politiques intégrées» efficaces et Pérennes, en y incluant un mécanisme supranational de contrôle sur le modèle des comités d'experts indépendants; et de réviser la Recommandation CM/Rec(2016)3 sur les droits de l’homme et les entreprises.

18. Le cœur de la campagne et la position de l’Assemblée étaient donc de se diriger a minima vers l’élaboration d’un instrument juridiquement contraignant du Conseil de l’Europe pour garantir le droit à un environnement sûr, propre, sain et durable

. Ceci devrait être toujours la position de l’Assemblée trois ans après.

19. Cette position est d’autant plus vraie qu’entre-temps, les États membres du Conseil de l'Europe ont tous voté, le 26 juillet 2022, en faveur de la reconnaissance de ce droit dans un instrument juridique non contraignant, à savoir la Résolution 76/300 de l’Assemblée générale des Nations unies

, ligne que la Déclaration de Reykjavík propose de maintenir (annexe V, point i). Je n’aperçois aucun intérêt, sauf purement symbolique, de réécrire sous une forme non-contraignante le contenu de cette résolution dans le cadre du Conseil de l'Europe.

2.3. Vers la reconnaissance d’un droit autonome à un environnement sain

20. Les efforts de notre Assemblée de reconnaître un droit autonome à un environnement sûr, propre, sain et durable remontent à 1999 et ont connu un nouvel élan en 2021 avec la Résolution 2396 (2021) et la Recommandation 2211(2021) «Ancrer le droit à un environnement sain: la nécessité d’une action renforcée du Conseil de l’Europe»

21. Par la reconnaissance d’un droit autonome, on entend une reconnaissance qui va-au-delà d’un «verdissement des droits humains» contenus dans la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte sociale européenne (révisée) rendu nécessaire par les conséquences de la dégradation de l’environnement et du climat sur le respect de droits fondamentaux. Je ne m’attarderai donc pas sur l’intégration progressive de la protection de l’environnement dans la jurisprudence de la Cour au titre du non-respect du droit à la vie (article 2) dans les cas les plus sérieux, ou du droit à la vie privée (article 8) en cas d’«atteintes graves» ayant un impact négatif sur le bien-être ou la santé des citoyens, ni sur la jurisprudence du Comité européen des Droits sociaux (CEDS) dans son travail d’interprétation du droit à la protection de la santé (article 11). Quelle que soit la richesse de ces enseignements, il s’agit d’une approche indirecte et fragmentée bien en deçà des enjeux réels et actuels. La Cour le résume parfaitement: l’élément crucial qui permet de déterminer si, dans les circonstances d’une affaire portée devant elle, des atteintes à l’environnement ont emporté violation de l’un des droits de la Convention est l’existence d’un effet néfaste sur la sphère privée ou familiale (ou la vie ou la santé d’une personne), et non simplement la dégradation générale de l’environnement

. De même, si le CEDS a pu décider qu’un État partie n’était pas en conformité avec la Charte au titre du «droit à un environnement sain», c’est en raison de la carence des mesures prises pour protéger la santé et la sécurité des personnes concernées

ou pour garantir l’accès à un logement d’un niveau suffisant

22. L’issue des affaires climatiques pendantes devant la Cour européenne des droits de l’homme ne devrait pas, de ce point de vue, changer fondamentalement la donne

. Tout au mieux, ces affaires sont un test pour déterminer si le système de la Convention, tel qu’il est actuellement conçu, est adapté pour lutter contre les violations par ricochet résultant des dommages associés au changement climatique

. En outre, à supposer que la Cour examine le fond des affaires, il est difficilement concevable qu’un «verdissement» plus prononcé des droits humains soit politiquement souhaitable au risque de mettre la Cour en capacité d’imposer des choix économiques et politiques en matière environnementale aux gouvernements. J’insiste sur ce point en écho à l’argument utilisé de longue date par le Comité des Ministres pour s’opposer aux demandes de l’Assemblée en vue de la reconnaissance du droit autonome à un environnement sain, dernièrement dans sa réponse à la Recommandation 2211 (2021)

. Pour l’Assemblée, seule une action des gouvernements en vue de reconnaître ce droit est essentielle et permettra au Conseil de l’Europe de rester légitime au 21e siècle.

23. La campagne précitée de l’Assemblée a été le point de départ du débat en cours sur la reconnaissance du droit à un environnement sain au sein du Conseil de l’Europe. Lors de sa réunion finale (19-21 mars 2024), le CDDH-ENV, mandaté à cet effet par le CDDH, a achevé d’évaluer les options mises sur la table par l’Assemblée et la société civile. L’approche choisie s’est voulue globale dans le sens où les options ont été examinées isolément et en combinaison les unes aux autres en vue de mettre en lumière de quelle manière chaque option ou combinaison d’options permet de remédier aux lacunes de l’autre.

3. Le principe de réalité pour ouvrir la voie après Reykjavík

3.1. Puisse la fin ne pas compromettre les moyens

24. Les décisions finales en matière de suivi des orientations du Sommet de Reykjavík sur l’environnement appartiennent aux gouvernements, représentés au Conseil de l’Europe par les Ministres et leurs Délégués. Le rôle de l’Assemblée à ce stade est de faire part de son avis sur les orientations minimales nécessaires pour tirer un profit maximum des initiatives en cours et pour définir les contours de la Stratégie.

25. Il s’agit de se donner une finalité claire. À ce titre, l’Assemblée devrait encourager les décideurs, après avoir confirmé «politiquement parlant» que le processus de Reykjavík était officiellement lancé, à ne pas reculer en deçà des postulats que le présent rapport a rappelés ci-dessus et à concentrer une partie de la Stratégie à l’élaboration d’un instrument juridique contraignant reconnaissant un droit autonome à un environnement sain au sein du Conseil de l’Europe.

26. Il est ensuite crucial que les moyens déployés dans le cadre de la stratégie reposent sur des standards élevés en termes de redevabilité: transparence, éthique, accessibilité, responsabilité, efficacité et fiabilité doivent transcender toutes les actions qui seront déployées. La stratégie post-Reykjavík en matière d’environnement sera mise en œuvre par et pour les jeunes générations et devra être portée par la société civile. La barre doit donc résolument être tournée vers l’avenir et être mise haut car le Conseil de l’Europe engage sa responsabilité pour des décennies.

3.2. Une approche par les droits humains, mais pas que

27. Quelle approche? Il faut à l’évidence continuer à privilégier l’approche par les droits humains qui remonte à la Conférence de Stockholm de 1972 et qui a été rappelée avec force par la Déclaration de Reykjavík. On ne saurait en effet assez rappeler qu’elle proclame un «ordre public» lié à l’éthique et à la dignité humaine auxquels l’environnement est intimement lié.

28. Sans abandonner l’approche que l’Assemblée prône depuis des décennies (voir supra), il semble de plus en plus évident, avec la vitesse à laquelle les enjeux environnementaux grandissent et s’intensifient, qu’il existe une nouvelle réalité: le droit à un environnement sain est unique, il «est à la fois, un droit de l’Homme et un droit au-delà de l’Homme»

, il concerne un bien commun à l’Humanité et a pour titulaire les générations présentes et les générations futures. Dans cette perspective, les traités classiques du Conseil de l’Europe en matière de droits humains pourraient en réalité s’avérer trop étroits et mal adaptés pour garantir les droits humains environnementaux de façon efficace car ils ne sauront éviter de proposer des solutions ponctuelles à une échelle (quasi)individuelle à des problèmes globaux

29. Il apparaît donc inéluctable de s’interroger dans le cadre de l’élaboration des futures normes sur le caractère anthropocentrique du droit à un environnement sain et de repenser l’approche par les droits individuels dans le cadre d’une convention autonome. Une telle approche permettrait en outre au processus normatif en matière environnementale d’avancer malgré la première priorité actuelle du système de la Convention à savoir l’adhésion, désormais acquise, de l’Union européenne qui risque de mobiliser les énergies pour de longues années.

3.3. Un format inclusif riche de l’écosystème conventionnel

30. L’expérience du Conseil de l’Europe dans la protection de l'environnement va au-delà des droits humains et couvre la gestion écologique des paysages, la protection de la vie sauvage, la santé publique et la foule de besoins procéduraux pour faire progresser la cause environnementale. Le préambule de l’annexe V de la Déclaration de Reykjavík reconnaît cette légitimité.

31. De fait, la richesse de la production normative du Conseil de l’Europe par le biais de normes obligatoires est incontestable. La Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (1979, STE n° 104, «Convention de Berne») est un instrument international unique. La Convention sur le paysage (2000, STE n° 176, Convention de Florence), initiée par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, envisage le paysage dans toutes ses dimensions. Sur le plan procédural, la contribution du Conseil de l’Europe est également très développée. La Convention sur l'accès aux documents publics (2009, STCE n° 205, Convention de Tromsø) concerne l'accès à l'information, l'accès à la participation du public aux processus décisionnels et l'accès à la justice notamment en matière d'environnement. La Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement (1993, STE n° 150, Convention de Lugano)

ouvre le locus standi aux associations et fondations en charge de la protection de l’environnement, admet le principe du pollueur-payeur et reconnaît le dommage écologique pur. La Convention sur la protection de l’environnement par le droit pénal (1998, STE n° 172)

, en cours de remplacement, était le premier instrument international rendant obligatoire la criminalisation des comportements attentatoires à l’environnement.

32. Cette richesse représente une opportunité à saisir pour appréhender le droit à l’environnement dans toutes ses composantes et mettre au point un instrument autonome, spécifique et inclusif des droits substantiels et du volet procédural. Elle encourage donc à capitaliser au maximum sur les normes déjà élaborées.

33. Cela permettra aux États membres de rationaliser les engagements déjà pris, sans perdre de vue la mise en chantier de nouveaux engagements là où ils s’avèrent indispensables pour le respect effectif de la vie sur terre. On songe en priorité aux travaux normatifs sur la responsabilité des acteurs du secteur privé. Les codifications ne manquent pas. Tant les principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme

, la Recommandation CM/Rec(2016)3 sur les droits de l'homme et les entreprises et les Principes directeurs de l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) à l'intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises

, pourront faire gagner du temps au niveau du Conseil de l’Europe pour élaborer et amplifier des normes en matière de conduite responsable des entreprises. Nous attendons également les résultats imminents des travaux du groupe de rédaction ad hoc du Comité permanent de la Convention de Berne entamés en 2022 en vue de renforcer et d’assurer la durabilité de son système de financement

34. Dans cette veine, nous pouvons soutenir pleinement le mandat du PC-ENV chargé en 2022 par le Comité des Ministres de rédiger une nouvelle convention sur la protection de l'environnement par le droit pénal. Sur certains aspects, la convention initiale de 1998 devait être précisée et actualisée. Il ne faudrait pas freiner cet élan dans l’attente de l’adoption formelle de la Directive de l’Union européenne relative à la protection de l'environnement par le droit pénal destinée à remplacer la Directive 2008/99/CE

. Me référant à la Résolution 2477 (2023) et à la Recommandation 2246 (2023) «Impact environnemental des conflits armés», je suis d’avis de rappeler que le Conseil de l’Europe a tout à gagner à voir plus grand et à se départir de la notion d’infraction qualifiée retenue par la Directive pour embrasser celle d’«écocide» et instaurer un mécanisme de contrôle performant.

4. Un triangle dynamisé par des modes de gouvernance adaptés et adaptables

35. En sus du volet normatif, un élément clé de la stratégie sera de faire preuve de créativité et de développer une véritable vision stratégique en matière de modes de gouvernance, y compris le suivi et la coopération.

4.1. Le Comité de Reykjavík, la priorité numéro un

36. La Déclaration de Reykjavík contient un élément réellement novateur qui est l’appel à créer un «nouveau Comité intergouvernemental sur l’environnement et les droits de l’homme» et la reconnaissance que le Conseil de l’Europe est doté «à la fois des outils et des structures nécessaires pour traiter la question des droits de l’homme et de l’environnement, dans un esprit de coopération et en partageant des expériences et des pratiques prometteuses».

37. L’urgence première, dès la session ministérielle de mai 2024, se situera dans la création de ce comité ad hoc pour organiser, coordonner et piloter la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action non seulement dans son aspect production normative (voir supra) mais également dans son volet gouvernance. Ce comité opérationnel, dont la transversalité des tâches nécessitera une concertation interne étroite entre les différents secteurs du Secrétariat, travaillera de concert avec le groupe de travail intersecrétariat récemment mis en place.

38. L’Assemblée n’est pas opposée à ce que le Comité de Reykjavík soit composé d’experts intergouvernementaux si tant est qu’ils bénéficient de l’expertise et de la réactivité des ministères spécialisés. Ses méthodes de travail pourraient s’inspirer dans un premier temps de celles de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) au moment de sa création et s’organiser autour de trois axes: collecter pays par pays des exemples de bonnes pratiques et les promouvoir, faire des recommandations concrètes aux États, et assurer une interaction avec la société civile au sens large: le monde scientifique et académique, les associations de jeunes, les mouvements citoyens, les défenseurs de l’environnement, et les groupements portant la parole des populations économiquement et socialement les plus sensibles ou exposées à la dégradation de l’environnement. Il va sans dire que le Comité de Reykjavík pourra compter sur le soutien de l’Assemblée et de son Réseau parlementaire pour un environnement sain pour la dissémination de ses travaux dans les parlements nationaux.

4.2. Un rôle créatif sous contrainte

39. Il ressort des informations à la disposition de l’Assemblée que le Comité de Reykjavík fera, dans l’immédiat, face à la limite des moyens prévus dans le budget 2024-2025 du Conseil de l’Europe pour déployer des projets et activités de mise en œuvre des engagements pris à Reykjavík. Toutefois, le budget peut et devrait être révisé pour 2025. Le Comité de Reykjavík devra se montrer créatif en capitalisant sur la capacité et les ressources existantes de l’Organisation. Je propose trois projets orientés sur les modes de gouvernance en matière environnementale qu’on pourrait lancer sans moyen supplémentaire et qui signeraient la valeur ajoutée et la visibilité du Conseil de l’Europe sans attendre.

40. Le premier est celui de contribuer à la construction de l’acceptabilité sociale des politiques publiques en matière environnementale, au moyen d’une vraie participation citoyenne au niveau national. Du fait de son profond impact sur les modes de vie, la transition écologique ne se fera pas sans l’assentiment des citoyens, lequel implique un changement des « règles du jeu » sur un mode ascendant. Plusieurs États européens ont déjà vu se développer des initiatives locales fort intéressantes, telles que l’émergence d’un nouveau modèle délibératif dans l’établissement des politiques environnementales par la création d’assemblées citoyennes pour le climat

ou l’accompagnement et l’éducation de groupes de jeunes issus de milieux populaires à se mobiliser autour des entrepreneurs

, qu’il conviendrait d’encadrer, de structurer et de valoriser afin de les rendre plus visibles et plus légitimes. Au sein du Conseil de l’Europe, le Comité de Reykjavík pourrait profiter de l’expérience et des travaux du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux et établir un partenariat avec cette entité montante dans ce domaine.

41. Je compte dépasser la simple conformité aux normes et politiques environnementales. Mon objectif ultime est d’intégrer une perspective sociale dans toutes les politiques publiques environnementales. En reconnaissant que les populations les plus vulnérables sont souvent les premières touchées par les défis environnementaux, il nous faut promouvoir des initiatives qui non seulement protègent notre environnement, mais qui renforcent également la résilience des communautés marginalisées et garantissent leur inclusion dans la transition vers un avenir durable.

42. Le deuxième consiste à promouvoir le développement de pôles environnementaux spécialisés à tous les niveaux de gouvernance et donc une plus grande capacité de réaction. Au niveau gouvernemental, outre l’encouragement à la création de portefeuilles ministériels dédiés à l’environnement, la création d’agences ou d’organismes spécialisés chargés de conseiller le gouvernement est en plein essor et mériterait d’être valorisée. Un tel projet devrait aussi être promu lors de la dotation des juridictions qu’il s’agisse de structures juridictionnelles spécialisées, de chambres spécialisées au sein des juridictions ou d’un référé́ spécial en matière environnementale. Qu’elles soient judiciaires, administratives ou constitutionnelles, nationales ou internationales, elles sont toutes concernées et la justice climatique a tout à gagner d’une plus grande expertise. L’implication des parlements nationaux dans ce développement et dans la politique environnementale en général implique elle-même d'avoir des structures spécialisées en leur sein. Au niveau du Conseil de l’Europe, le Comité de Reykjavík fera rapport au Comité des Ministres qui pourrait créer un groupe de rapporteurs dédiés aux questions environnementales. Il pourrait aussi explorer, avec la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ), l’intérêt de créer un groupe de travail sur les moyens de renforcer l’efficacité de la justice climatique.

43. Le troisième concerne le renforcement en pratique de la protection juridique pour les défenseurs de l’environnement. La Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe a émis des recommandations sur la manière dont les parties prenantes pourraient mieux protéger et soutenir leur travail

. Dans le cadre de la Convention sur l’accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement («Convention d'Aarhus»), un mécanisme de réaction rapide pour protéger les défenseurs de l'environnement a été établi et un premier Rapporteur spécial de ce nouveau système a été désigné

. Le Comité de Reykjavík pourrait s’investir dans la mise au point de programmes de soutien juridique spécialement conçus pour ce groupe de défenseurs.

4.3. Un mécanisme de plaintes et de suivi: le Graal

44. Sur le plus long terme, l’élément de gouvernance le plus performant qui vient à l’esprit, du fait de l’expérience acquise par l’Organisation en matière de droits humains avec la Cour européenne des droits de l’Homme et le Comité européen des droits sociaux, est l’instauration, au niveau du Conseil de l’Europe, d’un mécanisme de plaintes contre les acteurs étatiques et non étatiques et d’une procédure de suivi en matière d’environnement.

45. Se lancer dans un projet d’une telle ambition requerra des moyens d’analyse, de logistique, financiers importants. De plus, de prime abord, on ne saurait envisager que le Comité de Reykjavík puisse aller de l’avant sans une étude de faisabilité venant en complément de celle déjà effectuée par le CDDH-ENV et adaptée aux choix qui auront été faits par le Comité des Ministres sur l’avancée normative.

46. Le Conseil de l’Europe a mis en place des modèles solides qui ont fait leurs preuves et qui pourraient l’inspirer. En marge de l’extension de la compétence des organes conventionnels par le truchement de l’ajout de droits substantiels, l’Assemblée avait évoqué en 2021 l’instauration d’un comité d’experts indépendants comme le Groupe d'experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA) ou le Groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (GREVIO) ou encore l’ECRI

. Des modèles plus ambitieux pourraient également guider la réflexion, tels que la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et le/la Commissaire aux droits de l’Homme.

47. A mes yeux, l’option qui semble, à ce jour, la plus en phase avec les enjeux est la désignation d’un représentant spécial de la Secrétaire générale pour l’environnement et les droits humains. Son mandat serait d’examiner les plaintes et, à ce titre, mais aussi sur son initiative, de mener des enquêtes, d’effectuer des analyses et des évaluations sur des problématiques environnementales spécifiques en examinant, avec l’aide d’une équipe suffisamment dotée et stable budgétairement, les politiques, les pratiques et les impacts environnementaux dans les États membres.

48. Un tel représentant spécial pourrait être doté du pouvoir d’avoir recours à des experts indépendants lui permettant d’externaliser l'établissement des faits scientifiques. Les affaires environnementales sont souvent très complexes et font appel à des connaissances scientifiques de pointe dans les domaines du climat, de la santé, de l’environnement, de la biodiversité, des catastrophes naturelles, etc. Il importe que le Conseil de l’Europe donne l’exemple et ne se retranche pas derrière cette complexité pour rester inactif.

49. Un représentant spécial renforcerait également la visibilité du Comité de Reykjavík et permettrait au Conseil de l’Europe d’être représenté à un niveau techniquement et politiquement élevé dans les événements et forums mondiaux sur les questions environnementales.

5. Conclusion

50. Le suivi de la Déclaration de Reykjavík est un processus vivant dans lequel de nombreux paramètres feront l’objet de discussions et d’analyses qui s’étaleront sur le long terme. Pour le moment le suivi de Reykjavík manque encore de ciment pour mettre du liant sur l’ensemble des travaux. Gageons que la présente contribution de l’Assemblée soit source d’inspiration et que le Comité des Ministres bouge les lignes pour contribuer à combler les carences sans ambiguïté.

51. Cela nécessitera des actions et des engagements politiques résolus, accompagnés par les moyens budgétaires nécessaires à l’accomplissement d’un vrai cadre complet et efficace au sein du Conseil de l’Europe en matière de protection de l’environnement et pour contrer l’impact de la dégradation de l’environnement sur les droits humains, enjeu hors du commun de notre époque.

52. Je rappelle que la raison d’être et la crédibilité du Conseil de l’Europe sont en jeu. L’Organisation doit rattraper son retard, c’est ce qui en est attendu, en particulier par la jeune génération, de rattraper son retard. J’espère que le présent rapport sera le dernier à constater une énième fois le décalage qu’il y a entre l’appel que l’Assemblée lance depuis des décennies pour renforcer l’action du Conseil de l’Europe en matière environnementale et les avancées concrètes.

Assembl�e parlementaire

Réaliser le droit humain à un environnement sûr, propre, sain et durable grâce au processus de Reykjavík

Résumé

A. Projet de résolution

B. Projet de recommandation

C. Exposé des motifs par M. Simon Moutquin, rapporteur

1. Introduction

2. Trois avancées majeures en guise de postulats

2.1. Vers un rôle moteur du Conseil de l’Europe

2.2. Vers une formalisation juridiquement contraignante

2.3. Vers la reconnaissance d’un droit autonome à un environnement sain

3. Le principe de réalité pour ouvrir la voie après Reykjavík

3.1. Puisse la fin ne pas compromettre les moyens

3.2. Une approche par les droits humains, mais pas que

3.3. Un format inclusif riche de l’écosystème conventionnel

4. Un triangle dynamisé par des modes de gouvernance adaptés et adaptables

4.1. Le Comité de Reykjavík, la priorité numéro un

4.2. Un rôle créatif sous contrainte

4.3. Un mécanisme de plaintes et de suivi: le Graal

5. Conclusion