Traite des femmes et la prostitution forcée dans les Etats membres du Conseil de l'Europe

Avis (1)

Doc. 7808

21 avril 1997

Rapporteur: Mme Inga-Britt JOHANSSON, Suède, Groupe socialiste

1.La commission des migrations, des réfugiés et de la démographie se félicite du rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme sur la traite des femmes et la prostitution forcée. Bien qu'il soit déjà ancien, le phénomène décrit dans le rapport a acquis une nouvelle dimension ces dernières années. Un taux d'augmentation alarmant, la participation de groupes criminels organisés, un déplacement géographique vers l'Europe et le fait que le Conseil de l'Europe regroupe les pays tant d'origine que de destination sont des éléments qui justifient pleinement un débat de l'Assemblée sur la question.

2.La traite des femmes a toujours été, et continue d'être, un délit sous-signalé pour plusieurs raisons, l'une des principales étant la peur des victimes de se présenter à la police du fait de leur situation irrégulière. Toutefois, selon l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), on estime à 500 000 le nombre de femmes victimes de la traite en direction des Etats membres de l'Union européenne en 1995. Ce chiffre est en augmentation. Si on le compare au chiffre des demandeurs d'asile qui, toujours en 1995, était inférieur de moitié (265 622 demandes dans les Etats membres de l'Union européenne), on peut mesurer pleinement l'ampleur du problème qui, aux yeux de l'opinion publique, passe pour relativement marginal.

3.En conséquence, nombre d'Etats membres du Conseil de l'Europe n'ont pas de politique cohérente pour traiter de cette question. Il est significatif que la majorité d'entre eux ne dispose pas de statistiques officielles en la matière. Par ailleurs, ce problème, qui a manifestement une dimension internationale et concerne toujours plus d'un pays à la fois, appelle une coopération et une coordination étroites entre les différents Etats. La coopération actuelle est insuffisante. La recommandation de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme . si elle est adoptée par l'Assemblée parlementaire . devrait contribuer à améliorer la situation actuellement peu satisfaisante à cet égard.

4.La traite des femmes et la prostitution forcée sont avant tout un problème de droits de la personne, étant donné que les droits de la personne et la dignité humaine des victimes sont violés. Mais il s'agit en même temps d'un problème juridique, social, économique et, enfin et surtout, de migration légale et illégale. Le chiffre susmentionné de 500 000 victimes englobe les entrées régulières et irrégulières dans les pays de l'Union européenne. Les entrées régulières concernent habituellement des femmes qui arrivent munies soit d'un visa touristique (sans visa pour une courte période si cela est autorisé) soit d'un permis de travail en tant que «danseuse», «artiste» ou «jeune fille au pair». Il est prouvé que ces types de contrats sont souvent utilisés pour forcer les femmes à se prostituer. La caractéristique commune est qu'au bout d'un certain temps toutes ces femmes rentrent dans la catégorie des immigrants clandestins.

5.Les questions de migration sont d'une importance cruciale dans la lutte contre la traite des femmes et la prostitution forcée. Les politiques de migration des Etats membres du Conseil de l'Europe portent sur plusieurs aspects tels que le contrôle des mouvements transfrontaliers et des séjours. La politique de migration à l'égard des victimes pourrait devenir un instrument utile de la lutte contre ce délit.

6.La formation des agents de l'immigration, notamment dans les consulats qui délivrent les visas, mais aussi aux postes frontières, est d'une grande importance. Les trafiquants contreviennent souvent aux procédures d'immigration pour permettre à leurs victimes d'entrer dans le pays. Il faudrait instruire pleinement les fonctionnaires du problème et leur donner des informations actualisées sur les méthodes, la dynamique et les tendances de la traite. Ils devraient être vigilants et avoir reçu une formation pour reconnaître les victimes potentielles, les mettre en garde et leur fournir des informations complètes sur les possibilités de migration légale. Une telle formation a déjà été introduite dans certains Etats de l'Union européenne dans le cadre du programme «Sherlock». La commission des migrations, des réfugiés et de la démographie a récemment soumis un rapport sur la formation du personnel accueillant des demandeurs d'asile aux postes frontières. Portant sur une question différente, ce rapport n'a évidemment pas mentionné les victimes potentielles de la traite. Ma commission estime pourtant que les agents des services des frontières et autres fonctionnaires de l'immigration concernés jouent un rôle très important dans la lutte contre ce délit. Les victimes féminines de la traite, qui sont souvent jeunes et peu instruites, ignorent souvent l'existence du problème et les méthodes employées par les trafiquants. En les mettant en garde à temps, on peut les sauver.

7.Il faudrait aussi adapter certaines réglementations de manière à permettre aux fonctionnaires de l'immigration d'exercer un contrôle pendant un séjour régulier dans un pays d'accueil. Un tel contrôle constituerait une sorte de procédure de surveillance en vue de dépister les violations des procédures juridiques.

8.Il y a un risque de conflit entre les mesures restrictives visant à contrôler le trafic transfrontalier et certains droits de l'homme, comme par exemple la liberté de circulation. L'harmonisation des dispositions juridiques, en tenant compte des principes des droits de l'homme et de la lutte contre la traite, devrait être étudiée très minutieusement au niveau paneuropéen.

9.La politique de migration à l'égard des victimes de la traite peut largement contribuer à l'efficacité de la lutte contre les auteurs de ce délit. Dans la majorité des Etats membres du Conseil de l'Europe, la loi prévoit l'expulsion immédiate des femmes en situation irrégulière indépendamment du fait qu'elles puissent être des victimes de la traite. En conséquence, les témoins à charge potentiels disparaissent et les trafiquants restent impunis. Seuls la Belgique et les Pays-Bas possèdent des dispositions législatives garantissant un permis de séjour temporaire aux femmes victimes de la traite si elles coopèrent avec la police et témoignent contre leurs proxénètes.

10.Les femmes qui ont des raisons de craindre de rentrer dans leur pays d'origine et dont la vie risque d'y être menacée (par exemple représailles) devraient être autorisées à demander un permis de séjour pour des motifs humanitaires dans un pays d'accueil.

11.Les mouvements migratoires liés à la traite des femmes peuvent également s'expliquer par l'absence de perspectives dans le pays d'origine, y compris la pauvreté et la marginalisation des femmes. Le manque d'instruction et le chômage, qui affectent davantage les femmes que les hommes dans la pratique, sont des facteurs qui y contribuent aussi. Il s'agit manifestement d'un problème structurel et complexe qui ne peut être résolu facilement mais qu'il faut avoir en permanence à l'esprit et certaines mesures visant à améliorer la situation devraient être systématiquement mises en œuvre dans le cadre d'une politique d'égalité des sexes.

12.Il est évident que, dans l'ensemble, aucun pays n'a les moyens de résoudre à lui seul le problème. Des mesures non coordonnées prises dans un pays seulement (par exemple, une réglementation rigoureuse des «contrats d'artistes» en Belgique et aux Pays-Bas) déplacent le trafic vers un pays voisin et incitent les trafiquants à changer de méthodes (par exemple une augmentation des entrées irrégulières). Il s'agit d'un problème international qui appelle une action et une coopération internationales. Le Conseil de l'Europe, qui regroupe les principaux pays de destination et d'origine, semble le mieux placé pour coordonner cette action. C'est pourquoi ma commission souscrit pleinement à l'avis du rapporteur selon lequel il est nécessaire d'élaborer, dans le cadre du Conseil de l'Europe, un instrument juridique européen, qui traiterait de cette importante question de façon cohérente et efficace.

13.Une telle convention imposerait l'harmonisation nécessaire des législations nationales qui contribuera indubitablement à l'efficacité de la lutte contre ce délit. Elle garantirait aussi des normes minimales qui, pour le moment, ne sont pas respectées dans tous les Etats membres et constituerait la base d'une coopération internationale dans ce domaine.

14.La convention devrait créer un organe multidisciplinaire qui, opérant dans le cadre du Conseil de l'Europe, serait chargé de suivre la mise en œuvre de ses dispositions et, plus généralement, de coordonner sur une base permanente les mesures prises au niveau européen pour combattre la traite des femmes. La proposition faite par la Présidente de l'Assemblée parlementaire dans sa lettre aux présidents des parlements nationaux de créer au sein du Conseil de l'Europe un nouveau poste de médiateur qui s'occuperait des questions d'égalité des sexes en général et serait aussi chargé de suivre la mise en œuvre de cette convention mérite incontestablement d'être examinée et j'attire l'attention du Comité des Ministres sur cette proposition.

15.Consciente de la complexité des problèmes propres à l'élaboration d'une convention et préoccupée par la durée prolongée de ce processus alors que cette situation dramatique appelle d'urgence une réponse, ma commission propose, à titre de mesure provisoire, l'adoption par le Comité des Ministres d'une recommandation portant spécifiquement sur le problème de la traite des être humains aux fins d'exploitation sexuelle. Une telle recommandation pourrait être adoptée assez rapidement par le Comité des Ministres. Bien que n'ayant pas force de loi, elle serait considérée comme une première étape vers la convention et son élaboration offrirait l'occasion de discussions sérieuses. Elle constituerait aussi un signal politique et aurait pour effet de sensibiliser les autorités nationales compétentes et l'opinion publique à ces questions. Au nom de ma commission, j'ai déposé un amendement au projet de recommandation en ce sens.

16.Plusieurs mesures concrètes devraient être incluses dans une recommandation du Comité des Ministres et la convention qui s'ensuivrait. Le Comité des Ministres devrait exhorter les Etats membres à adopter une approche interdisciplinaire et multiautorités cohérente. Tous les aspects de ce phénomène devraient être pris en considération, et notamment la prévention, les facteurs économiques, la répression, l'aide sociale, les arrangements financiers illégaux, la combinaison du commerce du sexe, des drogues, des armes, etc. Un organe central de coordination devrait être créé composé de tous les secteurs concernés.

17.Le flux de l'information au niveau international devrait être amélioré. Une meilleure coopération policière devrait être instaurée. La création d'un réseau international d'experts dans le domaine afin de faciliter l'échange d'informations et de connaissances spécialisées devrait être envisagée.

18.L'Assemblée parlementaire ne doit absolument pas rester passive lorsque les droits de l'homme sont violés. Des efforts accrus de la part des Etats membres ainsi qu'une plus large coopération internationale afin de combattre les migrations irrégulières et la criminalité organisée sont nécessaires pour réduire la traite des femmes. J'espère que l'Assemblée approuvera la recommandation.

Commission saisie pour rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme (Doc. 7785).

Commission saisie pour avis: commission des migrations, des réfugiés et de la démographie.

Renvoi en commission: Renvoi n° 1965 du 5.9.1994, Doc. 7126.

Cet avis a été approuvé par la commission des migrations, des réfugiés et de la démographie le 21 avril 1997.

Secrétaires de la commission: MM. Newman, Sich et Mme Nachilo.

Note: 1de la commission des migrations, des réfugiés et de la démographie