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Doc. 7971
22 décembre 1997
Criminalité des affaires : une menace pour l'Europe
Rapport
Commission des questions économiques et du développement
Rapporteuse: Mme Helle Degn, Danemark, Groupe socialiste
Résumé
La menace que fait planer sur l'Europe la criminalité des affaires, avec, entre autres, les phénomènes du blanchiment de capitaux et de la corruption, est maintenant telle qu'elle risque de compromettre la stabilité économique et sociale du continent, et jusqu'à la démocratie et la prééminence du droit. Dans cette situation, les Etats membres du Conseil de l'Europe doivent renforcer leur coopération au sein de l'Organisation pour lutter contre la criminalité des affaires avec davantage encore de détermination, dans l'esprit des engagements pris lors du 2ème Sommet des Chefs d'Etat et de gouvernement, en octobre 1997. Il est nécessaire de renforcer les législations nationales, et de signer et ratifier, si tel n'est pas encore le cas, les textes internationaux existants, y compris ceux conclus au sein du Conseil de l'Europe. Enfin, le rapport préconise que l'Assemblée fasse régulièrement le point de la situation à partir de rapports de sa commission des questions économiques et du développement et de sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme.
I. Projet de résolution
1. La criminalité des affaires, avec, entre autres, les phénomènes du blanchiment de capitaux et de la corruption, a pris une telle ampleur ces dernières années qu'elle représente maintenant un risque grave non seulement pour la stabilité économique et sociale de nombreux pays, voire du monde entier, mais aussi pour la prééminence du droit et la démocratie elle-même. L'Union européenne elle-même n'est pas parvenue à éradiquer la corruption dans ses propres affaires, en particulier dans la mise en œuvre de la Politique agricole commune. Cette situation exige une coopération plus étroite entre tous les pays du monde, et notamment entre les Etats membres du Conseil de l'Europe, organisation qui, dans cette lutte, est en première ligne depuis de nombreuses années.
2. L'Assemblée invite donc les gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe à octroyer de toute urgence davantage de ressources à l'Organisation pour sa lutte contre la criminalité des affaires, le blanchiment de capitaux et la corruption et à accélérer leurs travaux dans ces domaines, conformément aux engagements pris lors de la Conférence des Ministres européens de la Justice à Prague en juin 1997 et lors du Deuxième Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement à Strasbourg en octobre 1997. Dans ce domaine, d'autres organisations et initiatives internationales ont également besoin de ce soutien politique et matériel accru.
3. Parallèlement à une action internationale de ce type, les Etats membres du Conseil de l'Europe devraient, en tant que de besoin, étoffer leur législation à cet égard, en prenant par exemple les dispositions suivantes :
i. ériger en infraction le fait d'appartenir ou de prêter son concours à une association impliquée dans la criminalité organisée en matière économique;i
ii. ériger en infraction le blanchiment des produits de tout crime grave;i
iii. intensifier les enquêtes financières concernant les capitaux illicites;
iv. autoriser la confiscation, la saisie ou le gel de capitaux illicites provenant du trafic de stupéfiants ou d'autres infractions graves;
v. considérer comme une infraction le fait, pour des institutions financières ou non financières, de ne pas signaler les transactions suspectes,
vi. adapter la législation et les réglementations aux besoins de la coopération internationale.
4. L'Assemblée invite en outre tous les Etats membres du Conseil de l'Europe à signer et ratifier sans délai les nombreux accords et conventions internationaux existants et notamment les Conventions européennes ainsi que les Protocoles, le cas échéant, sur :
i. l'extradition (ETS 24 et 86)
ii. l'entraide judiciaire en matière pénale (ETS 90, 98 et 99)
iii. l'information sur le droit étranger (ETS 97)
iv. le transfèrement des personnes condamnées (ETS 112)
v. le délit d'initié (ETS 130)
vi. le blanchiment, le dépistage, la saisie et la confiscation des produits du crime (ETS 141).
5. L'Assemblée préconise l'élaboration de nouvelles stratégies permettant la coordination des différentes investigations financières visant les capitaux de la criminalité organisée en matière économique. Pour ce faire, il peut être nécessaire de disposer de mécanismes juridiques d'urgence permettant de lever le secret bancaire et de diverses dispositions aux termes desquelles les banquiers, magistrats, comptables et hommes de loi peuvent être contraints par décision des tribunaux de lever le secret professionnel pour produire des registres bancaires ou autres documents financiers ou encore porter témoignage, si nécessaire. Il conviendrait également d'envisager de donner aux différents pays ayant pris part à une intervention policière la possibilité de se partager les capitaux récupérés, dans la mesure où ces derniers ne peuvent être rendus à leurs légitimes propriétaires.
6. Il faudrait se préoccuper tout spécialement de la criminalité des affaires, du blanchiment de capitaux et de la corruption pratiqués actuellement dans le commerce électronique en rapide expansion, tels qu'étudiés en particulier au sein de l'OCDE. La coopération entre le Conseil de l'Europe et cette Organisation devrait être intensifiée pour accélérer l'élaboration de textes juridiques et de conventions dans ce domaine.
7. Les Etats membres devraient s'engager à produire, dans le cadre du Conseil de l'Europe, des rapports réguliers sur leur situation nationale en matière de criminalité des affaires, de blanchiment de capitaux et de corruption; ces rapports feraient ensuite l'objet d'un examen commun au sein de l'Organisation, par l'intermédiaire d'une instance qui pourrait conseiller les pays sur les moyens d'améliorer leur situation. Une telle instance devrait également être accessible à tout citoyen des Etats membres s'estimant victime de ces maux. Enfin, les Etats membres devraient étudier l'opportunité de mettre en place un Médiateur ou un Commissaire au niveau national (lorsqu'une telle fonction n'existe pas encore), ou au sein d'organisations régionales ou internationales existantes, lorsque cela est possible.
8. L'Assemblée invite les Etats membres qui ne l'auraient pas encore fait à adhérer au Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) ou du moins à exploiter ses travaux. La nouvelle instance mentionnée au paragraphe 7 ci-dessus devrait aussi se voir confier la mission de contrôler et d'évaluer les politiques de lutte de tous les Etats membres contre le blanchiment de capitaux.
9. L'Assemblée se félicite de l'accord conclu en novembre 1997 entre les pays membres de l'OCDE concernant une Convention sur la lutte contre la corruption, notamment de fonctionnaires étrangers, dans les transactions commerciales internationales, et invite tous les Etats membres du Conseil de l'Europe, y compris ceux qui ne font pas partie de l'OCDE, à signer et ratifier ce traité ouvert au plus tôt.
10. En dernier lieu, l'Assemblée préconise une coordination aussi étroite que possible entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne dans les domaines susmentionnés, eu égard en particulier au futur élargissement de l'UE.
III. Projet de directive
L'Assemblée décide de faire régulièrement le point sur les travaux du Conseil de l'Europe en matière de lutte contre la criminalité des affaires, à partir de rapports de sa commission des questions économiques et du développement et de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme.
II. Exposé des motifs par Mme Degn
Table des matières
I. INTRODUCTION
II. LA CRIMINALITE DES AFFAIRES : NATURE ET FORMES
1. Définition. La portée mondiale
2. Initiatives du Conseil de l'Europe pour lutter contre
la criminalité des affaires et la corruption
a. La criminalité organisée en matière économique
b. La corruption
c. Les autres actions internationales contre la
corruption
III. LE BLANCHIMENT DE CAPITAUX
1. Généralités
2. Action du Conseil de l'Europe pour lutter contre le blanchiment de
capitaux : l'approche "normative-opérationnelle"
IV. LES AUTRES INITIATIVES A CARACTERE NORMATIF
V. CONCLUSIONS
I. INTRODUCTION
1. La criminalité des affaires, le trafic de stupéfiants, le blanchiment de capitaux, la corruption et la fraude fiscale ne sont pas des phénomènes nouveaux dans nos sociétés. Ces activités se sont développées sur une longue période. Fait nouveau, cependant, elles ont pris maintenant une telle ampleur qu'elles font peser des menaces réelles sur la stabilité économique et sociale à tous les niveaux - régional, national comme international -, et portent en germe de graves répercussions politiques dans certains Etats et démocraties aux fondements moins solides.
2. La combinaison d'un certain nombre de facteurs fait que le trafic de drogue et notamment le blanchiment de capitaux sont maintenant au cœur des préoccupations de la communauté internationale et font l'objet d'une coopération internationale. D'importants efforts ont été déployés ces dernières années - tant au niveau national qu'international - pour permettre une action et une coordination dans la lutte contre la criminalité des affaires dans ce qu'elle a de plus tentaculaire, notamment son internationalisation croissante. A cet égard, le Conseil de l'Europe a lancé, et soutenu, des initiatives essentielles, en particulier depuis 1990.
3. Les grandes puissances mondiales continuent de libéraliser leur économie. Dans ce domaine, des réformes d'envergure sont en cours dans les anciens pays socialistes, et des bouleversements font progressivement s'ouvrir les économies auparavant fermées, ce qui se traduit par une mondialisation toujours plus forte de l'économie. La libéralisation au niveau mondial passe, entre autres, par une croissance spectaculaire des marchés des capitaux ainsi que par une liberté et une capacité sans précédent d'opérer des transferts de capitaux et de les déplacer. Cela a permis à la criminalité des affaires et au crime organisé de s'étendre à une vitesse alarmante, souvent au mépris de toute frontière et en embrassant des continents entiers, sous des formes rappelant cet autre phénomène planétaire : l'entreprise multinationale.
4. La "base concurrentielle" relative des activités criminelles actuelles en matière économique prend ses racines dans les formes traditionnelles de crime, corruption, fraude, intimidation, collusion et évasion fiscale, ce qui explique le "faible coût" des opérations criminelles par rapport aux activités légales. Notre tâche consistera, pour parler en des termes financiers, à accroître le "coût" de la criminalité des affaires par tous les moyens, en empêchant les criminels de jouir de leurs biens mal acquis, et en allant jusqu'à les traduire devant la justice.
5. La criminalité des affaires paralyse d'ores et déjà les économies de pays confrontés à des difficultés financières et sociales. Elle menace de dominer des pans entiers de secteurs économiques et de territoires géographiques. Selon de récentes études du Fonds monétaire international, il semblerait qu'aujourd'hui, le blanchiment de capitaux soit si important et si répandu qu'il influe de manière significative sur l'économie mondiale. La criminalité des affaires menace de détruire la démocratie et la société civile dans des pays qui sont le plus vulnérables. Elle pourrait prendre une envergure telle qu'elle serait en mesure de déséquilibrer l'ordre économique mondial.
6. Selon une opinion largement répandue, l'expansion internationale de la criminalité des affaires est fonction de la possibilité de déplacer les produits de ses activités et de les réinvestir en toute légalité et il conviendrait donc, pour l'entraver efficacement, de s'efforcer de bloquer les transferts de capitaux illicites - autrement dit, de mettre un terme au blanchiment de capitaux -. C'est pourquoi le présent rapport consacre une partie spécifique à cette forme de délinquance. Les opérateurs de blanchiment de capitaux investissent les fonds là où ils sont financièrement à l'abri, et très rarement dans les régions ou pays pauvres où ces capitaux ont été obtenus. Voilà pourquoi ce type de délinquance et les autres activités criminelles transfrontalières du domaine économique nuisent particulièrement aux conditions sociales et au développement économique des Etats et régions qui en ont le plus besoin.
7. En outre, comme les opérateurs du blanchiment de capitaux investissent dans les pays où le processus de recyclage est le plus sûr plutôt que dans ceux où de bons fondamentaux et des politiques économiques saines permettent les rendements les plus élevés, le blanchiment peut influer négativement sur les taux d'intérêt et de change aux niveaux national et mondial, étant donné la grande interpénétration des marchés des capitaux.
8. En 1990, un rapport des Nations unies avançait que le commerce des stupéfiants représentait, à cette époque, 10% du PIB mondial, et le blanchiment de capitaux plus d'un milliard de dollars par jour. Le FMI et le Groupe d'action financière internationale contre le blanchiment de capitaux (que l'on décrira plus loin de manière détaillée) donnent des estimations tout aussi élevées. L'on peut, bien entendu, contester la précision de ces chiffres puisque, par définition, le blanchiment de capitaux est un processus clandestin, et donc, dans une large mesure, impossible à estimer. Cependant, il est clair que les produits de la criminalité des affaires ont maintenant atteint un niveau inacceptable et qu'il est crucial de limiter les bénéfices qu'elle procure à ceux qui la pratiquent.
9. En Europe, l'opinion publique est de plus en plus préoccupée par la menace que constituent de nouvelles formes de délinquance dans lesquelles s'engagent des groupes criminels organisés, sophistiqués et transnationaux. La libéralisation du commerce et des investissements des capitaux, la révolution scientifique et technique, les réseaux de communication planétaires, la mobilité accrue, le démantèlement des barrières tarifaires et la suppression des frontières qui permettent aux personnes et aux biens de circuler plus librement - aspects certes positifs de la vie d'aujourd'hui - n'ont sont pas moins des facteurs que les organisations criminelles n'ont pas hésité à mettre à profit pour leur propre compte.
10. Alors qu'il n'y a pas si longtemps, le droit pénal avait, dans la presque totalité des cas, une dimension nationale, il est maintenant impératif de se doter, en matière de criminalité, d'une politique qui tienne pleinement compte de la dimension organisée et transnationale de la délinquance. Aujourd'hui, les mesures unilatérales prises par des gouvernements sont souvent tout à fait insuffisantes et aucun dirigeant politique ne peut plus voir dans la criminalité un problème purement interne. Les Etats qui veulent combattre efficacement la criminalité organisée devront coopérer, confronter leurs expériences et mettre en commun leurs découvertes et leurs moyens. Tous sont de plus en plus conscients de l'impossibilité de lutter contre la criminalité organisée internationale par des mesures nationales. Et pourtant, les Etats semblent avoir été bien moins rapides que les criminels à adapter leurs stratégies au cadre international dans lequel opèrent ces derniers.
11. Les organisations criminelles et les hommes qui en font partie constituent un risque bien plus grand que les criminels qui opèrent seuls : souvent, ils ne se contentent pas de rechercher le seul profit, mais veulent aussi l'influence économique et politique qui leur permettra de s'enrichir et de conserver leurs acquis. L'exemple de certains pays montre que la position économique occupée par les organisations criminelles et leur influence sur les structures gouvernementales en place peuvent menacer directement l'existence de l'Etat en tant que tel, ou du moins de sa structure démocratique.
12. Lors d'une audition du Congrès des Etats-Unis, en octobre 1997, la criminalité organisée a été considérée comme une menace contre la sécurité nationale. M. Louis Freeh, Directeur du FBI, a déclaré que les organisations criminelles sont particulièrement dangereuses car elles utilisent leurs compétences de plus en plus pointues dans les domaines de l'informatique, des techniques de cryptage et des structures de blanchiment d'argent pour recycler des centaines de millions de dollars. Selon lui, les groupes criminels organisés opérant aux Etats-Unis viennent de Russie et d'Europe centrale et orientale, d'Asie, d'Afrique et de bon nombre d'autres points du globe. L'audition a également mis en évidence les liens croissants entre la Mafia sicilienne traditionnelle et les groupes criminels d'autres pays. L'Europe n'est pas épargnée : selon certaines rumeurs, ces groupes seraient en train d'acheter des biens fonciers en grande quantité en Italie et de verser des millions de dollars dans les banques de la péninsule.
13. Couvrir les nombreux aspects d'un sujet aussi complexe que la criminalité des affaires est une tâche quasi impossible à mener à bien dans un seul rapport, surtout s'il se veut bref. La Rapporteuse espère cependant brosser un tableau raisonnablement complet du phénomène et proposer une action appropriée. Elle souhaite exprimer sa reconnaissance, non seulement aux membres de la Commission des questions économiques et du développement pour leurs précieuses contributions, mais aussi à la Direction des Affaires juridiques du Conseil de l'Europe, dont les excellents conseils lui ont été forts utiles tout au long de l'élaboration de ce rapport. Enfin, elle remercie les différents experts qu'elle a consulté au Danemark, son pays d'origine.
II. LA CRIMINALITE DES AFFAIRES : NATURE ET FORMES
1. Définition. La portée mondiale
14. L'expression "criminalité organisée" est couramment utilisée aujourd'hui. Il n'en existe pas de définition reconnue au plan international, mais on peut en trouver des définitions juridiques, ou des références, dans la législation de certains pays. La plupart des définitions d'une organisation criminelle ont en commun les éléments suivants : ce type d'organisation est (a) un groupe de personnes, (b) ayant chacune un rôle spécifique, (c) réunies de manière structurée, (d) dans le but de commettre un nombre indéfini d'infractions. Dans tous les cas connus, les organisations criminelles ont pour but le profit et le pouvoir.
15. La criminalité organisée (dans le domaine économique) n'a rien d'extraordinaire, même si les politiciens l'entourent quelquefois de mystère. Elle peut prendre différentes formes en fonction des secteurs économiques ou du modus operandi concernés, mais elle tourne toujours autour de l'argent. Quels que soient les biens ou services illicites, dès lors qu'ils peuvent rapporter des profits pour un niveau de risque acceptable, ils seront commercialisés. Cette façon de voir est, ni plus ni moins, celle de tout entrepreneur : investir et commercer dans des secteurs à forte rentabilité et soutenus par une demande des consommateurs. La différence réside dans la nature illégale des biens ou services fournis. Ce commerce ou, selon la terminologie du droit pénal, ce trafic, peut concerner des marchandises qui anéantissent des vies humaines (armes et stupéfiants), mettent en danger le patrimoine naturel ou génétique (activités polluantes ou dangereuses), réduisent à l'état d'objet la personne ou des parties de son corps (tourisme sexuel, traite d'enfants ou de femmes et trafic d'organes). Ces trafics présupposent d'autres activités illégales, le blanchiment de capitaux, l'évasion fiscale et la corruption, par exemple.
16. Il est difficile de donner une définition à la fois précise et complète de la liste d'activités illégales qui peuvent être regroupées sous l'étiquette de "criminalité des affaires". La Recommandation n° R(81)12 du Conseil de l'Europe sur le sujet cite les infractions suivantes :
"- formation de cartels;
- pratiques frauduleuses et abus de situation économique de la part des entreprises multinationales;
- obtention frauduleuse ou détournement des fonds alloués par l'Etat ou des organisations internationales;
- infractions dans le domaine de l'informatique (par exemple : vol de données, violation de secrets, manipulation de données informatiques);
- création de sociétés fictives;
- falsification du bilan de l'entreprise et violation de
l'obligation de tenir une comptabilité;
- fraudes portant sur la situation commerciale et les capitaux des sociétés;
- violation par l'entreprise des normes de sécurité et de santé pour les employés;
- fraudes au préjudice des créanciers (par exemple banqueroute, violation des droits de propriété intellectuelle ou industrielle);
- infractions contre les consommateurs (notamment : falsification de marchandises et présentation mensongère, atteintes à la santé et l'hygiène publique, abus de faiblesse et de l'inexpérience du consommateur);
- concurrence déloyale (y compris la corruption d'un fonctionnaire de l'entreprise concurrente) et publicité mensongère;
- infractions fiscales et élusion des prestations sociales par les entreprises;
- infractions douanières (par exemple élusion des droits de douane, violation des contingents);
- infractions en matière de monnaie et de change;
- infractions boursières et bancaires (par exemple opérations financières des initiés, manipulation abusive des marchés boursiers et abus de l'inexpérience du public);
- infractions contre l'environnement."
17. Il va sans dire que le monde a considérablement changé depuis 1981, du fait surtout de la libéralisation radicale de l'activité économique et de l'apparition de nouvelles technologies.
18. L'une des difficultés consiste à déterminer si la corruption devrait être considérée comme relevant de la criminalité des affaires et, dans l'affirmative, à partir de quel niveau. Si un cadeau de fin d'année, sous forme d'une bouteille de vin offerte à un fonctionnaire ou au cadre d'une entreprise, ne constitue pas un acte de corruption, tel n'est pas le cas pour le règlement d'un paquet de factures; cependant, la frontière n'est pas toujours aussi claire. L'utilisation, aux fins de gain personnel, d'informations confidentielles sur l'évolution de certaines actions est maintenant considérée comme relevant de la criminalité des affaires, alors que, normalement, la concurrence déloyale permise par les subventions n'en fait pas partie.
19. Traditionnellement, la criminalité des affaires n'a jamais été perçue comme une forme conventionnelle de délinquance (telle que les atteintes aux personnes, aux biens, aux bonnes mœurs ou à l'ordre public, ou encore le vol, dans cette optique). Dans l'analyse de la nature de la criminalité des affaires, il convient de :
- prendre en compte l'éventail complet de la fraude financière et des affaires ainsi que la corruption, et ce, à tous les niveaux;
- se focaliser sur les activités commerciales illégales ayant une portée mondiale, notamment le trafic de stupéfiants (mais aussi celui de matières fissiles et d'armes ou l'introduction clandestine d'immigrants);
- garder à l'esprit l'étroite relation, voire quelquefois la similitude, qui existe entre la criminalité des affaires et la criminalité organisée.
20. Jusqu'à récemment, la criminalité des affaires - souvent appelée criminalité en "col blanc" - bénéficiait habituellement d'une sorte d'indulgence (d'une impunité, de fait dans certains cas, perçue comme telle dans d'autres). La criminalité des affaires était apparemment jugée moins dangereuse pour la société ou moins "mauvaise" que la délinquance conventionnelle, de sorte que, parfois, on omettait même de la condamner moralement, les délinquants des affaires étant fréquemment considérés comme plus "astucieux" que les autres criminels.
21. Cette attitude se rencontre encore dans certains pays, y compris des économies de marché développées, et l'on est frappé par la relative inefficacité des diverses stratégies tentées en réaction. Cette absence relative de résultats est souvent due aux difficultés rencontrées pour intégrer dans le cadre juridique traditionnel la conduite délinquante en matière économique, d'une part, et à l'absence d'un système clair et cohérent de prévention et de coercition en droit pénal pour ces infractions, d'autre part. Ce dernier point est devenu prioritaire, car la criminalité organisée use de techniques de plus en plus sophistiquées, est devenue de plus en plus souple et opère chaque jour davantage au niveau planétaire. Et cela est particulièrement évident en matière de blanchiment de capitaux.
22. Certaines organisations criminelles peuvent être considérées comme des entreprises à part entière. Etant donné que la criminalité organisée a besoin de contrôler le territoire sur lequel elle opère, elle "investit" dans la violence et la corruption pour accroître les bénéfices procurés par les "marchandises" illégales qu'elle met sur le marché. Le contrôle du territoire concerne principalement des marchés illégaux sans ou avec de faibles barrières à l'entrée comme la prostitution, la contrebande et le prêt usuraire. Des activités à l'échelle mondiale ne peuvent pas, cependant, s'appuyer sur un contrôle territorial direct à tous leurs niveaux. Sur certains marchés, les organisations criminelles tentent de réaliser une "intégration verticale" pour assurer une coordination centrale (ainsi, le blanchiment de capitaux, l'approvisionnement à grande échelle de stupéfiants - en particulier au niveau international - et la fourniture de services "violents" à des fins de racket). Sur ces marchés, les organisations criminelles les plus puissantes tentent de parvenir à un certain degré d'entente entre elles, dans la tradition même des cartels. Ces activités ne peuvent se poursuivre et se développer que si les "profits" sont réinvestis, c'est-à-dire blanchis à l'échelle internationale.
2. Initiatives du Conseil de l'Europe pour lutte contre la criminalité des affaires et la corruption
a. La criminalité organisée en matière économique
23. Comme elle est motivée par le profit et le pouvoir, la criminalité organisée est un phénomène en perpétuelle mutation qui nécessite une analyse permanente de son modus operandi et des infractions commises. Il serait bon que les pays européens partagent leurs connaissances sur ces questions décisives. Il faut définir des critères communs pour faciliter la mise en œuvre d'une stratégie européenne à même de surmonter les différences que présentent les droits internes. C'est pour cette raison que l'initiative du Conseil de l'Europe visant à constituer en 1997 un nouveau Comité d'experts sur les aspects du droit pénal et les aspects criminologiques de la criminalité organisée (PC-CO) mérite le soutien sans réserve de l'Assemblée. Ce Comité est chargé de la tâche difficile d'analyser les caractéristiques de la criminalité organisée pour, entre autres, repérer les lacunes présentes dans les instruments internationaux de coopération et proposer des solutions qui seront intégrées à de nouveaux instruments juridiques. La Rapporteuse propose en outre que ce Comité travaille en liaison avec les médiateurs ou commissionnaires chargés de la criminalité des affaires dont la création est préconisée dans le projet de résolution accompagnant le présent rapport.
24. Une étape cruciale a été franchie lorsque le nouveau Comité a décidé d'adresser un questionnaire détaillé à tous les Etats membres pour faire le point de la situation en matière de criminalité organisée et de mesures de lutte engagées. En se fondant sur les réponses au questionnaire, le Comité devrait élaborer un rapport analysant les caractéristiques de la criminalité organisée en Europe et identifiant les forces et faiblesses des politiques nationales et de la coopération internationale. Ce rapport, élaboré une fois l'an par le "Comité PC-CO" à partir de 1998, devrait instaurer un dialogue permanent entre les Etats membres et le Conseil de l'Europe sur les meilleurs moyens d'harmoniser les législations nationales, de rapprocher les pratiques suivies par les représentants de la loi et de promouvoir la coopération internationale dans la lutte contre la criminalité organisée.
25. La Rapporteuse insiste fermement sur la nécessité d'améliorer la coopération internationale, traditionnellement perçue comme l'un des principaux domaines d'intérêt du Conseil de l'Europe. Il est temps - il ne faut plus perdre une seconde - de mettre à jour les instruments internationaux élaborés par le Conseil de l'Europe au cours des quarante dernières années (sur l'extradition ou l'entraide, pour ne mentionner que les deux Conventions les plus connues) afin de mieux répondre au défi posé par la criminalité internationale. A cet égard, il importe de veiller à ce que les initiatives prises au sein d'autres tribunes internationales ne créent pas de difficultés insurmontables pour les négociations engagées au sein du Conseil de l'Europe.
26. Bien entendu, il faut aussi reconnaître que l'élargissement progressif du Conseil de l'Europe, tout comme les circonstances particulières qui entourent l'intégration européenne dans le cadre des quinze Etats membres de l'UE, entraînent l'augmentation des disparités entre Etats. Ce changement de composition et d'homogénéité exige davantage de coopération, et non moins. Certains Etats membres du Conseil de l'Europe semblent moins pressés que d'autres de progresser. Il faut maintenir la pression sur ces Etats pour surmonter leurs hésitations, quel que soit le motif qui les retient d'avancer.
27. A l'avenir, la coopération devrait avoir deux visages. D'une part, elle doit intervenir au sein du groupe tout entier des 40 Etats membres. D'autre part, elle doit être "transversale" et tenir compte de la complexité croissante de la "géométrie européenne". L'instauration d'une liaison opérationnelle entre les activités de coopération en matière criminelle au sein des 15 membres de l'Union européenne et ceux entrepris dans le cadre plus général des 40 membres du Conseil de l'Europe semble incontournable.
28. Pour la coopération en matière de criminalité organisée et d'autres types graves de délinquance, le Conseil de l'Europe privilégie depuis un certain nombre d'années les différentes formes d'entraide juridique et suit, depuis les années 80, une deuxième voie, plus ambitieuse - celle de la coopération et de l'harmonisation des législations nationales dans certains domaines - pour permettre une réaction internationale plus efficace et plus rapide à la criminalité. La Convention de 1978 pour la répression du terrorisme, la Convention déjà mentionnée sur le blanchiment, le dépistage, la saisie et la confiscation des produits du crime, les Conventions en projet sur la protection de l'environnement par le droit pénal et contre la corruption illustrent bien cette nouvelle tendance. Des Recommandations sur des questions liées à la criminalité organisées, telles que la protection des témoins ou la politique en matière de criminalité, complètent l'ensemble de règles que les Etats membres sont invités à mettre en œuvre dans leur droit interne.
29. Un autre problème se pose également : le délit d'initié, qui consiste à utiliser, à des fins de gain personnel, des informations privilégiées dans le cadre de transactions boursières. Même s'il est, bien entendu, difficile de définir précisément la notion d'informations privilégiées et de tirer clairement le trait à partir duquel il est fait un usage frauduleux de ces informations privilégiées, aux termes de la Convention du Conseil de l'Europe sur le délit d'initiés, dans certaines circonstances, cet acte relève sans ambiguïté de la criminalité des affaires. A ce jour, la Convention, entrée en vigueur en octobre 1991, a été signée par huit pays et ratifiée par sept. Il est important que tous les Etats membres du Conseil de l'Europe signent et ratifient ce texte au plus tôt; en effet, si nous voulons sauvegarder un système économique guidé par les lois du marché, dans lequel la liberté des transactions boursières est un facteur essentiel et naturel, nous devons nous assurer qu'il ne pénalise pas les actionnaires ordinaires, qui ont misé leur épargne, en récompensant indûment ceux qui disposent d'informations privilégiées.
b. La corruption
30. La criminalité organisée est souvent, mais pas toujours, liée à un autre phénomène qui fait planer une menace grave sur la démocratie, la prééminence du droit et les droits de l'homme: la corruption. La criminalité organisée et la corruption ne vont pas forcément de pair. Dans certains cas, les organisations criminelles ne contaminent pas le fonctionnement normal des institutions étatiques, car elles opèrent en marge de la société, sans contacts ou liens avec les fonctionnaires ou les hommes politiques locaux.
31. La corruption ne naît pas nécessairement des besoins des organisations criminelles, et n'est pas toujours financée par celles-ci. On pourrait citer, par exemple, la corruption endémique dans les contrats de marchés publics, liée au financement des partis politiques ou des campagnes électorales. Dans de nombreux cas, cependant, la corruption constitue bien l'une des bases qui accompagnent la criminalité organisée. Par la corruption, la criminalité organisée tente de se procurer les informations qu'elle recherche, de réduire au minimum le risque d'avoir affaire aux représentants de la loi, et de prendre une influence prépondérante dans la société. La criminalité organisée a à sa disposition des moyens financiers considérables, ce qui donne davantage de moyens pour corrompre. Si l'on ne s'attaque pas efficacement à ces phénomènes et si, en outre, des conditions favorables à leur essor se créent - même par inadvertance -, les formes de corruption nées de la criminalité organisée peuvent menacer les fondements même de la société, et les structures étatiques officielles devenir de simples marionnettes aux mains des criminels.
32. Les citoyens européens sont de plus en plus préoccupés par le problème de la corruption, qui s'avère être une force motrice clandestine importante en Europe. Elle sape gravement la confiance de nos concitoyens en deux des fondements de nos sociétés : le système économique, dont la règle de base est une concurrence libre mais équitable (l'économie de marché), et la démocratie, guidée par le principe de l'égalité, régie par la prééminence du droit et censée promouvoir des valeurs telles que la compétence et le mérite. La corruption menace ces valeurs fondamentales et représente un danger pour la stabilité des institutions démocratiques. C'est pourquoi le Conseil de l'Europe, dont l'objectif est précisément de défendre la prééminence du droit, la démocratie et les droits de l'homme - et, depuis le Sommet de Vienne en 1993, la sécurité démocratique en Europe - se sent de plus en plus préoccupé par la corruption. En outre, la corruption se prête à une coopération européenne, non seulement parce qu'il s'agit d'un problème commun à la grande majorité des Etats européens - voire à l'ensemble d'entre eux - mais aussi parce qu'elle comporte souvent des aspects transnationaux.
33. En juin 1994, la 19e Conférence des ministres européens de la Justice a adopté une Résolution proposant de créer "au sein du Conseil de l'Europe un Groupe multidisciplinaire contre la corruption" (GMC). Ce Groupe, établi par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe en septembre 1994, a entamé ses travaux en mars 1995. Il a élaboré un Programme d'action contre la corruption, document ambitieux couvrant tous les aspects de la lutte internationale contre ce phénomène. Ce Programme a été adopté en novembre 1996 par le Comité des Ministres, qui a fixé comme date-butoir pour sa mise en œuvre la fin de l'an 2000.
34. Le Groupe multidisciplinaire contre la corruption travaille depuis intensivement à l'élaboration de plusieurs instruments internationaux de lutte contre la corruption. Il a préparé, tout d'abord, vingt Grands Principes qui seront bientôt soumis au Comité des Ministres pour adoption et traitent des questions les plus importantes au sujet desquelles il importe que les Etats membres et pays observateurs du Conseil de l'Europe prennent des engagements sans ambiguïté pour combattre efficacement la corruption, y compris pour ce qui est d'ériger en infraction les délits de corruption et d'interdire la déductibilité fiscale des pots-de-vin. Les Etats devront intégrer ces principes dans leurs stratégies nationales de lutte contre la corruption.
35. Le respect de ces principes devrait être contrôlé par le biais d'un mécanisme efficace de suivi, ouvert à la participation de tous les Etats membres et non membres désireux d'intensifier leur lutte contre la corruption. Vu les intérêts financiers en jeu en matière de commerce international et la difficulté qu'il y a à convaincre les pays d'entamer une action unilatérale à l'encontre de pratiques commerciales corrompues, seul un mécanisme de contrôle efficace, mais en même temps adaptable, des mesures anti-corruption prises au niveau de chaque pays permettra d'obtenir des résultats concrets.
36. Une action de ce type contre la corruption devrait donc être menée par une instance permanente chargée d'analyser la corruption et ses liens avec la criminalité organisée, de coordonner les efforts au niveau national, de veiller au respect des normes internationales, de promouvoir la confrontation des expériences et l'échange d'informations, de faciliter la recherche et d'aider les pouvoirs publics centraux, locaux et régionaux dans leurs stratégies de lutte contre la corruption. La mise en place, dans le cadre du Conseil de l'Europe, d'une nouvelle instance de ce type pour améliorer le niveau actuel de coopération dans ce domaine serait une initiative politique d'importance majeure, qui permettrait au Conseil de l'Europe de contribuer à stimuler les négociations actuellement en cours et à fournir un outil efficace pour dynamiser son action de lutte contre la corruption et la criminalité organisée.
37. Bien entendu, des travaux ont déjà été entamés dans plusieurs autres domaines couverts par le Programme d'action contre la corruption. L'élaboration d'une Convention sur le droit pénal est pratiquement achevée : selon ses termes, les formes les plus graves de conduite corrompue, y compris la corruption de fonctionnaires étrangers, seront érigées en infraction, et elle comportera des dispositions spécifiques relatives à la coopération internationale pour faciliter les poursuites en matière de délits de corruption. De plus, après une étude de faisabilité demandée par le Comité des Ministres, le GMC a entamé la rédaction d'instruments de droit civil pour lutter contre la corruption, qui prévoiront des voies de recours particulières pour les victimes de la corruption et une compensation pour les dommages encourus. Le GMC a également entamé l'élaboration de modèles de codes de conduite à l'intention des agents de la fonction publique.
38. Des observateurs ont remarqué qu'il est particulièrement difficile pour les économies en transition de répondre de manière appropriée aux dangers de la criminalité organisée, des trafics illicites et de la corruption. Il était vraisemblablement inévitable que les bouleversements intervenus dans les systèmes politiques, juridiques et économiques des pays d'Europe centrale et orientale - dont certains ont connu des transitions plutôt cahoteuses vers l'économie de marché, et même une désintégration régionale - facilitent le fonctionnement d'organisations criminelles. Le Conseil de l'Europe a donc lancé, en coopération avec la Commission européenne, un projet pour lutter contre la criminalité organisée et la corruption dans les pays en transition (Pieuvre - Octopus), qui est mis en œuvre dans seize pays d'Europe centrale et orientale depuis 1996. Ce projet devrait faciliter l'analyse du droit et de la pratique juridique nationaux dans les domaines relevant de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, aider à formuler des recommandations sur les modifications qu'il convient d'introduire et, par la suite, permettre de prendre langue avec des responsables en vue d'évaluer le bien-fondé des recommandations et leur mise en œuvre.
c. Les autres actions internationales contre la corruption
39. La Banque mondiale et la SFI (Société financière internationale) se sont engagées avec détermination dans la lutte contre la corruption. Lors de son assemblée annuelle en octobre 1996, la Banque mondiale a proposé son assistance aux gouvernements de ses Etats membres pour la mise en œuvre de programmes nationaux visant à décourager les pratiques corrompues. Dans le même temps, elle fait tout son possible pour contrôler ses projets en matière de fraude et de corruption. Dans certains pays, elle a manifesté sa préoccupation à cet égard lors de réunions de haut niveau avec des responsables gouvernementaux, par exemple lorsque des gouvernements ont persisté à poursuivre des projets d'investissement public non viables et coûteux. Dans certains cas, elle a réduit ses prêts, en particulier lorsqu'une mauvaise gestion des affaires publiques, y compris une corruption systémique, a nui à certains de ses programmes. La SFI conduit une action parallèle dans ses prêts au secteur privé.
40. D'autres organisations internationales prennent une position des plus actives en se donnant, entre autres tâches, celle de rassembler les expériences de leurs membres et d'organiser des programmes de formation, entre autres, pour diffuser ces expériences et développer les compétences des agents de la fonction publique chargés de s'attaquer à la corruption dans les Etats membres.
41. Si la corruption de fonctionnaires nationaux est, dans la plupart des pays, une infraction, le versement de pots-de-vin au niveau transnational n'en est pas une. Pour que la corruption internationale devienne une infraction, il faudra changer la législation ou mettre en place de nouvelles dispositions, et se doter de mécanismes propre à les faire appliquer. Dans un cas comme dans l'autre, le soutien des parlementaires sera nécessaire. En 1997, les Etats-Unis ont adopté la loi sur les pratiques corrompues à l'étranger (Foreign Corrupt Practices Act), qui a érigé en infraction le versement de pots-de-vin au niveau international. Cependant, et cela semble aussi être le cas au sein du Conseil de l'Europe, certains pays se sont montrés réticents à agir unilatéralement de crainte de nuire aux intérêts commerciaux de leurs ressortissants en les soumettant à des normes de conduite plus sévères que celles de leurs concurrents étrangers. Cela se traduit donc souvent par un statu quo, car, comme chacun sait, dans une troupe, le moins rapide ralentit tout le monde. Dans ce contexte, les organisations internationales servent de tribune permettant de convenir de définitions et normes communes et de coordonner des actions.
42. En 1996, l'Organisation des Etats américains (OEA) a adopté la Convention interaméricaine de lutte contre la corruption (Inter-American Convention against Corruption), signée jusqu'ici par 23 de ses 35 Etats membres. La Convention est maintenant en vigueur entre les pays qui l'ont ratifiée (Bolivie, Costa Rica, Equateur, Mexique, Paraguay, Pérou et Venezuela). Elle est également ouverte à la ratification par des Etats non membres de l'OEA.
43. En mai 1997, le Conseil ministériel de l'OCDE a donné son aval à la Recommandation révisée sur la lutte contre la corruption dans le cadre des transactions commerciales internationales. Les ministres ont réaffirmé leur volonté de faire des pots-de-vin versés à des agents de la fonction publique étrangers une infraction, en visant l'efficacité et en agissant de manière coordonnée. Ils ont recommandé que les Etats membres soumettent des propositions de textes en ce sens à leurs Parlements d'ici avril 1998, et s'efforcent de les adopter d'ici la fin de la même année. Ils ont aussi décidé d'entamer des négociations au sujet d'une convention devant être parachevée d'ici la fin de 1997, en vue de son entrée en vigueur dès que possible en 1998. Les ministres ont également préconisé la mise en œuvre rapide de la Recommandation de 1996 visant à mettre fin à la déductibilité fiscale des pots-de-vin versés à l'étranger (voir aussi la Résolution 1134 (1997) de l'Assemblée parlementaire relative à l'OCDE et à l'économie mondiale).
44. En mai 1997, la Commission européenne a adopté une "Communication" à l'intention du Conseil de Ministres de l'UE et du Parlement européen sur une politique de l'Union contre la corruption. Ce document décrit en détail une politique exhaustive de l'UE sur la corruption dans la région ainsi que dans ses relations avec des pays non membres. Il traite d'un large éventail d'actions, y compris la ratification de Conventions aux termes desquelles, entre autres, la corruption de fonctionnaires de l'UE et de ses pays membres constituera désormais une infraction, la déductibilité fiscale des pots-de-vin sera abrogée, les procédures des marchés publics et les systèmes comptables et d'audit feront l'objet de réformes. Pour ce qui est des pays non membres, la Commission propose d'arrêter une stratégie cohérente de lutte contre la corruption dans le domaine de sa coopération avec des pays tiers qui bénéficient de l'assistance de l'UE ou ont conclu avec celle-ci des accords de coopération ou d'assistance. La proposition inclut aussi l'élaboration de programmes spécifiques anti-corruption, notamment dans les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'entrée dans l'Union. Cependant, le cas des pays de l'ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) signataires de la Convention de Lomé serait également prévu.
45. En décembre 1996, l'Assemblée générale des Nations-Unies a adopté une Déclaration contre la corruption et les pots-de-vin dans les transactions commerciales internationales. Bien que ce texte ne soit pas juridiquement contraignant, en matière de pénalisation des pots-de-vin versés à l'étranger et d'abrogation de leur déductibilité fiscale, les termes choisis pour sa rédaction signifient que la communauté internationale partage un large consensus politique dans ce domaine.
46. On envisage aussi des initiatives sur la scène non-gouvernementale. Ainsi, en mars 1996, la Chambre de commerce internationale (CCI) a édité une publication sur l'extorsion et la corruption dans les transactions commerciales internationales, qui prohibe ces pratiques pour quelque motif que ce soit et préconise aussi de suivre la Recommandation de l'OCDE de 1994 sur la réduction de la corruption dans les affaires internationales.
47. Partout dans le monde, des organisations non-gouvernementales participent aux efforts des pouvoirs locaux et d'autres instances pour réduire la corruption. Parmi les ONG d'envergure internationale, Transparency International (dont le siège est à Berlin, Allemagne) vise à réduire la corruption par le biais d'ententes internationales et nationales encourageant les pouvoirs publics à adopter et à appliquer, en la matière, des textes juridiques, des politiques et des programmes efficaces. TI s'efforce aussi de mobiliser l'opinion publique en faveur de programmes anti-corruption et d'accroître la transparence et la responsabilité à l'égard du public dans les transactions commerciales internationales et les passations de marchés publics. Enfin, elle s'efforce d'encourager tous les intervenants dans des transactions commerciales internationales à fonctionner conformément à ses Normes de conduite. Transparency International dispose de plus de soixante-dix chapitres nationaux qui luttent contre la corruption au niveau national. Elle a contribué, de manière significative, à porter le problème de la corruption sur la place publique, dans la presse et ailleurs, et coopère avec des organisations internationales dans des actions de lutte contre la corruption.
III. LE BLANCHIMENT DE CAPITAUX
1. Généralités
48. Dans l'ouvrage "International Guide to Money Laundering : Law and Practice", le blanchiment de capitaux est défini comme "le procédé criminel par lequel les produits du crime sont occultés et transformés au moyen de tentatives visant à les injecter dans le système financier afin de leur donner l'apparence de capitaux légitimes" [traduction libre].
49. Selon de récentes études du FMI, chaque année, les bénéfices financiers nets tirés d'activités criminelles représenteraient 500 milliards de dollars (pratiquement 2% du PIB mondial). Selon ces mêmes études, le stock total de capitaux blanchis a une valeur bien supérieure à ce chiffre annuel - vraisemblablement supérieure au PIB de plusieurs pays -. Les indices de blanchiment de capitaux à grande échelle dans l'ensemble des pays industrialisés laissent à penser que ce phénomène est directement proportionnel à l'ensemble de l'activité criminelle de ces pays. Enfin, la globalisation des marchés financiers a conduit à un volume total de mouvements de capitaux légitimes si important que les fonds blanchis peuvent circuler librement dans le flux général. Il devient pratiquement impossible de distinguer les capitaux légitimes de ceux qui ne le sont pas.
50. Le blanchiment de capitaux menace la transparence et le bon fonctionnement des marchés financiers du monde entier et donc de l'économie planétaire en tant que telle, puisque cette dernière dépend de manière croissante d'une allocation efficace du capital. Les opérations sur les marchés financiers font appel à des possibilités technologiques de plus en plus complexes, ce qui a conduit les opérateurs du blanchiment de capitaux à recourir à des techniques plus sophistiquées, avec des mécanismes de "lavage" et des processus de recyclage, qui font appel aux services de plusieurs catégories d'intermédiaires financiers et à toute la gamme d'instruments financiers.
51. Aujourd'hui, le blanchiment de capitaux se caractérise par:
- une tendance croissante à recourir à des techniques et à des pratiques plus sophistiquées de
blanchiment;
- des investissements de plus en plus importants de bénéfices dérivés d'activités terroristes, de trafics de stupéfiants et autres activités illicites dans des affaires légitimes, afin de capitaliser ces fonds et de déguiser leurs mouvements;
- une internationalisation plus poussée des réseaux de blanchiment de capitaux, opérant dans toujours plus de pays et de centres financiers;
- le brassage délibéré de différents produits illicites d'actes criminels, afin de brouiller les pistes pour les autorités chargées des investigations; et les activités croissantes d'agents de change du blanchiment qui traitent des fonds illicites de tierces parties n'ayant aucun lien avec leurs propres activités criminelles.
52. Il y a encore quelques années à peine, les informations concernant l'utilisation des produits du crime étaient rares et portaient principalement sur le rôle de certains pays, qui servaient de pays d'accueil pour les fonds illicites. Au cours des dix dernières années, de nouvelles connaissances acquises au niveau international permettent de se faire une idée plus claire de la situation.
53. La plupart des systèmes de blanchiment de capitaux s'appuient sur des transferts financiers internationaux complexes visant à transférer les produits du crime dans des banques étrangères, souvent par l'intermédiaire de paradis fiscaux. De plus, un décalage temporel sépare l'accumulation de capitaux illicites et les investissements dans le cadre de leur blanchiment. Cela s'explique par le fait que d'énormes sommes d'argent sont entre les mains de personnes qui - quelquefois - ne disposent pas des connaissances ou de l'infrastructure économico-financière nécessaires pour investir en urgence de gros montants.
54. Les capitaux empruntent apparemment trois canaux principaux pour leur blanchiment. Une part relativement peu importante des fonds illicites est immédiatement réinvestie dans des activités illégales pour les poursuivre et les accroître. Une part plus importante est investie dans des secteurs ayant de faibles barrières à l'entrée, de forts taux de rendement ou un fort niveau concurrentiel (construction, agriculture, commerce de détail, secteur tertiaire, etc.). La plus grosse part des capitaux, généralement en espèces, est exportée vers d'autres pays. Pour des raisons de sécurité et d'efficacité dans la gestion, les criminels des affaires délèguent à des experts financiers ces opérations de blanchiment international de capitaux, fondées sur l'exploitation de différences de réglementations financières et bancaires entre les pays et juridictions. Etant donné que les opérations montées par le biais de ce canal demandent, pour des raisons techniques, un délai fonction du montant des fonds à blanchir, c'est à ce stade que des contre-opérations peuvent être montées avec le plus d'efficacité.
55. Pour ce qui est des stratégies de riposte, il convient de faire quelques remarques. Les étapes essentielles du cycle de blanchiment sont bien connues : il s'agit du "placement", de "l'empilage" et de "l'intégration". Le processus de recyclage des capitaux dans le système financier peut se dérouler au cours de ces trois phases, en utilisant des banques, d'autres activités de services financiers et des activités commerciales.
56. Au sein du système financier, historiquement, les banques ont toujours été le principal vecteur emprunté pour le blanchiment de capitaux. Elles le rencontrent sous sa forme la plus commune, à savoir par dépôt de nombreuses transactions en espèces dans le système bancaire, ou par l'échange d'espèces contre d'autres objets de valeur tels que des actions et des instruments financiers au porteur. Cependant, depuis quelque temps, les opérateurs de blanchiment de capitaux ont recours aux entreprises de services financiers plutôt qu'aux banques, d'une part, parce que ces dernières ont amélioré leurs procédures de contrôle (qui s'appuient sur des textes juridiques et réglementaires plus sophistiqués) et, d'autre part, parce que la forte liquidité de divers produits financiers permet aux opérateurs de déplacer leurs "investissements" très rapidement.
57. L'introduction des produits du crime dans le système financier constitue la première étape du cycle de lavage des capitaux. Plus spécifiquement, le placement peut être opéré :
- par l'intermédiaire d'établissements bancaires
. grâce à des grandes banques ayant des succursales dans les paradis fiscaux, l'opérateur peut convertir ses fonds, en dehors de la juridiction concernée, en obligations d'Etat, lettres de crédit ou chèques de voyage;
. par des dépôts en espèces (petites coupures) en devises étrangères;
. par le transport physique de devises en contrebande dans des paradis fiscaux;
. par le "montage de transactions financières";
. par des dépôts en espèces dans des systèmes bancaires parallèles.
- en ayant recours à d'autres structures financières, telles que des changeurs ou des intermédiaires financiers.
- par le biais d'autres activités commerciales
. grâce aux casinos : par exemple, en gérant des machines à sous, ou en pariant de petits montants puis en échangeant les jetons contre un chèque sous un autre nom;
. grâce à des petits détaillants ou des boutiquiers : chaque fois qu'ils déposent leurs propres recettes à la banque, ils déposent aussi une fraction de gains illicites (après quoi, ils transfèrent ce complément à l'opérateur du blanchiment).
- L'empilage
Cette technique consiste à déguiser l'origine illégale des fonds en empilant des couches complexes de transactions financières. En général, on procède par des achats et ventes internationaux de titres, des transactions boursières portant sur des devises et des matières premières et par le dépôt de titres en garantie de prêts. Ces activités sont souvent réalisées à titre non onéreux à ce stade, puisque l'objectif principal est de brouiller les pistes en faisant tourner les capitaux à de nombreuses reprises et, le plus souvent, d'un territoire soumis à une juridiction à un autre.
58. Plus spécifiquement, l'empilage peut être pratiqué :
- par l'intermédiaire des banques
. par dépôts et retraits sur des comptes courants de et vers des paradis fiscaux;
. par transferts de fonds électroniques;
. par obtention de cartes de crédit dans un paradis fiscal et débit des dépenses sur un compte ouvert dans une succursale étrangère de cette même banque.
- par d'autres structures financières telles que des compagnies d'assurances ou sociétés de services financiers.
- par le biais d'activités commerciales, telles que des compagnies prête-nom ou par des achats, réglés en espèces, de différents types d'affaires ou de biens.
59. Si les opérations d'empilage se sont bien déroulées, les gains sont ensuite réinjectés dans l'économie, ce qui leur donne l'apparence de fonds légitimes, en ayant recours, par exemple, au montage d'un portefeuille d'investissements apparemment légitimes, ou par l'acquisition ou le lancement d'une affaire. La réinjection peut aussi se faire via les banques, d'autres structures financières ou activités commerciales.
60. Les cas d'étude les plus connus en matière d'opérations de blanchiment de capitaux montrent que les transactions complexes visant à modifier l'identité des fonds illicites sont menées successivement dans de nombreux pays, en particulier dans ceux dotés d'importantes places financières, et dans ceux qui peuvent être définis comme des paradis fiscaux ou des centres financiers en extra-territorialité (CFE) - offshore financial centres. Cela ne signifie pas que la piste ne traverse pas d'autres Etats : au contraire, comme on l'avait fait remarquer lors de la conférence sur le blanchiment de capitaux organisée en 1992 par le Conseil de l'Europe, il semble que cette pratique soit de plus en plus récurrente dans les pays d'Europe centrale et orientale.
61. Malgré les mesures d'investigation et de prévention mises en place à cet égard dans de nombreux pays, les activités de blanchiment se poursuivent par l'intermédiaire des grandes places financières du fait des avantages offerts par les techniques plus développées dont elles disposent. Cela est particulièrement vrai pour les deuxième et troisième étapes du cycle de blanchiment.
62 Cependant, lorsqu'il n'est pas nécessaire de recourir à des techniques complexes, la criminalité des affaires cherchera, par définition, des services financiers dans des pays aux lois et réglementations bancaires moins restrictives. Pour leurs activités de blanchiment, les opérateurs visent en particulier les pays (et territoires) dont le cadre législatif et réglementaire de lutte contre le blanchiment de capitaux est faible, au système bancaire vulnérable, aux autorités de contrôle peu puissantes, doté de lois protégeant le secret bancaire et posant peu de restrictions aux flux de capitaux. Etant donné que de nombreux paradis fiscaux et CFE présentent ces caractéristiques et servent de vecteurs pour le blanchiment de capitaux, il semble approprié de les décrire brièvement.
63. Le "monde secret" des paradis fiscaux et des CFE est une entreprise planétaire qui, en 1991 déjà, était estimée à plus d'un billion de dollars US. Même s'il n'existe pas de définitions exactes, reconnues mondialement, des paradis fiscaux et des CFE, on peut utiliser deux définitions de travail. Ainsi, un paradis fiscal est une juridiction sans imposition, ou avec de faibles taux d'impositions directe et indirecte par rapport à d'autres juridictions. Un CFE, en revanche, est un centre qui accueille des activités financières géographiquement et/ou juridiquement isolées des ensembles régulateurs de premier plan (Etats).
64. Pour mieux comprendre ce que représente un CFE pour le blanchiment de capitaux, on peut en donner une définition complémentaire : un CFE est un territoire sur lequel l'exercice d'activités bancaires internationales est facilité par une fiscalité ainsi que des lois bancaires et sur le contrôle des changes favorables et/ou gérées souplement, le secret bancaire, de bonnes communications et la stabilité politique, d'une part, et où le volume des activités bancaires peut n'avoir qu'un très lointain rapport avec la taille et les besoins du marché national, d'autre part.
65. La distinction entre un paradis fiscal et un CFE est souvent imprécise, même si l'un comme l'autre attirent des flux de capitaux. Les paradis fiscaux se caractérisent principalement par une faible imposition, alors que les CFE offrent une gamme complète de services bancaires et financiers. Grosso modo, si la plupart des CFE sont des paradis fiscaux, tous les paradis fiscaux ne sont pas des CFE. La démarcation entre eux est floue, principalement pour deux raisons : tout d'abord, les places financières de ces pays ou territoires peuvent changer de nature au cours du temps; ensuite, les dirigeants, pour la plupart, n'aiment pas l'expression "paradis fiscal" à cause de ses connotations négatives. C'est pourquoi les autorités ont tendance à appeler leur pays ou territoire un CFE plutôt qu'un paradis fiscal.
66. Le grand marché des capitaux de la finance offshore, qui, au cours des trente dernières années, est devenu un acteur majeur du système financier international, a miné la capacité mondiale à contrôler les flux financiers, limité la souveraineté territoriale des pays sur la fiscalisation des entreprises et des personnes physiques et a facilité le blanchiment des capitaux et d'autres activités illicites. Le rapide développement de la finance offshore comme environnement favorable à l'investissement (lorsqu'elle s'appuie sur une stabilité politique et sociale) a été servi par les avantages fiscaux, le secret et des réglementations peu strictes. Pour les activités de banque privée qui intéressent les opérateurs du blanchiment de capitaux, le secret constitue l'attrait principal. Dans certains CFE, le fait de divulguer des informations sur les transactions d'un client expose à des poursuites juridiques. Etant donné que le secret bancaire et des réglementations peu strictes favorisent l'essor d'activités illégales et rendent plus difficiles les opérations de lutte contre le blanchiment de capitaux, la communauté internationale exerce des pressions sur les autorités des CFE pour que ces dernières agissent afin de mieux réglementer leurs systèmes financiers.
67. Bien que les mécanismes concrets de la finance offshore se dissimulent souvent derrière les législations des CFE protégeant le secret, la vaste gamme de services proposés en extra-territorialité emprunte six canaux principaux :
- les activités bancaires offshore (banque privée, banque d'entreprise, prêts internationaux)
- les fonds offshore
- les trusts
- les sociétés offshore
- les captives d'assurance
- divers autres services financiers (courtage boursier offshore, pensions offshore, prêts hypothécaires multi-devises, pavillons de complaisance maritimes et aériens).
2. Action du Conseil de l'Europe pour lutter contre le blanchiment de capitaux : l'approche "normative-opérationnelle"
68. Pour plusieurs raisons, le blanchiment de capitaux est, tout dernièrement, passé au premier plan des préoccupations de la communauté internationale. De nombreux efforts ont été déployés, au niveau national et international, au cours des dernières années pour mettre en place une bonne coopération en matière de lutte contre l'internationalisation croissante de la criminalité des affaires.
69. Le Conseil de l'Europe a reconnu dès 1980 le danger que représente la pénétration d'argent sale dans l'économie légale, lorsqu'il a adopté la Recommandation n° R (80)10 relative aux mesures contre le transfert et la mise à l'abri des capitaux d'origine criminelle. Cette recommandation était, certes, un pas important visant à renforcer la capacité du secteur financier à détecter le blanchiment de capitaux, cependant, elle était probablement trop en avance sur son temps, et seuls quelques pays s'y sont conformés. Les efforts du Conseil de l'Europe se sont intensifiés, en particulier depuis 1990, quand l'Organisation a pris, ou soutenu, un certain nombre de nouvelles initiatives.
70. Ainsi, en novembre 1990, le Conseil de l'Europe a ouvert à la signature sa Convention sur le blanchiment, la détection, la saisie et la confiscation des produits du crime. La Convention a été signée par douze Etats membres, rejoints par la suite par quatorze autres ainsi qu'un Etat non membre, l'Australie, et est entrée en vigueur le 1er septembre 1993, à la suite de l'obtention des trois ratifications nécessaires. En octobre 1997, dix-huit Etats membres l'avaient ratifiée. Les dispositions de la Convention répondent parfaitement aux objectifs d'une coopération internationale accrue pour lutter contre la vague croissante de criminalité des affaires et de fraude fiscale.
71. Dans les actions de suivi à la Convention, le Conseil de l'Europe a, entre autres, tenu deux conférences d'importance majeure sur le sujet. La première, la Conférence du Conseil de l'Europe sur le blanchiment de capitaux, s'est déroulée en septembre 1992; la seconde, la Conférence du Conseil de l'Europe sur le blanchiment de l'argent dans les Etats en transition, a eu lieu fin 1994.
72. De plus, le Conseil de l'Europe est sur le point de lancer un programme pour l'évaluation mutuelle des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux dans certains pays, principalement en Europe centrale et orientale, en se fondant sur le modèle du Groupe d'action financière internationale, le GAFI (voir paras. 80-82). En fait, ce même Groupe et le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe ont récemment donné le coup d'envoi au lancement d'un programme d'évaluation régionale du type préconisé par le GAFI, qui a pour objectif de contrôler la mise en œuvre des 40 recommandations du GAFI et d'autres instruments internationaux pertinents et d'utiliser un système similaire à celui du Groupe, sous l'égide du Conseil de l'Europe.
73. L'extension de l'application de réglementations strictes de lutte contre le blanchiment des capitaux à des pays au-delà du territoire du GAFI, en particulier au marché d'Europe orientale en rapide évolution, a été, dès le début des années 90, considéré comme un défi majeur à la fois par le GAFI et par le Conseil de l'Europe. Malheureusement, le Programme, dans le cadre duquel il était prévu d'étudier les politiques de lutte contre le blanchiment des capitaux de vingt-et-un Etats membres, y compris pour ce qui concerne leurs secteurs financier, juridique et des représentants de la loi, devrait être totalement achevé avant décembre 1999, ce qui, de l'avis de la Rapporteuse, semble être bien rapide pour une évaluation aussi complexe. L'expérience du GAFI montre que la seule introduction d'une législation anti-blanchiment des capitaux prend plusieurs années, même dans des pays déjà totalement intégrés à des marchés régionaux ou mondiaux et dont les structures financières (bancaires) et le cadre juridique sont très développés. L'application concrète de ces mesures est onéreuse et prend beaucoup de temps, d'une part, et se heurte quelquefois à une vive résistance au sein de divers secteurs politiques ou économiques, d'autre part. C'est pourquoi il est essentiel de poursuivre le contrôle des résultats de ces 21 pays sur une longue durée, c'est-à-dire au moins 3 à 4 ans après la date-butoir prévue à l'origine, étant donné en particulier que de nombreux pays d'Europe centrale et orientale disposent de systèmes économiques et financiers fragiles, qui sont ouverts à tous les types d'investissements étrangers et, de manière générale, présentent un environnement propre à attirer les opérateurs de blanchiment des capitaux. A plus long terme, il conviendrait de charger le Conseil de l'Europe du contrôle permanent des politiques de lutte contre le blanchiment de capitaux suivies par ces Etats et, en tenant dûment compte des priorités futures du GAFI, d'élargir cette activité à l'ensemble des Etats membres de l'Organisation.
74. Une importante Conférence des ministres européens de la Justice - organisée par le Conseil de l'Europe à Prague en juin 1997 et à laquelle l'auteur de ce rapport a eu le privilège d'assister, en sa qualité de rapporteuse pour la criminalité des affaires - a débattu en détail des besoins en matière d'efforts conjoints contre la corruption et la criminalité organisée et des moyens permettant d'y parvenir.
75. La Conférence de Prague a réuni des représentants des quarante Etats membres du Conseil de l'Europe, mais aussi de l'Union européenne, des Etats-Unis, du Mexique, du Canada, du Vatican, de la Bosnie-Herzégovine et de l'Azerbaïdjan. La Conférence a convenu de poursuivre au niveau national les travaux entamés trois ans auparavant sur une convention-cadre contre la corruption. Elle a également décidé d'intensifier la lutte contre l'infiltration de la vie politique et économique par la criminalité organisée. M. Leuprecht, alors Secrétaire-Général adjoint du Conseil de l'Europe, avait, dans son intervention, souligné que la corruption sape la confiance des citoyens en la prééminence du droit, déclarant que ceux-ci veulent la démocratie, et non la cleptocratie. La Résolution relative aux liens entre la corruption et la criminalité des affaires adoptée lors de cette conférence figure à l'Annexe 1.
76. De même, lors du Deuxième Sommet des Chefs d'Etat et de gouvernement des 40 Etats membres du Conseil de l'Europe, qui s'est tenu récemment, il a été décidé de rechercher des réponses communes aux défis posés par l'augmentation de la corruption, de la criminalité organisée et du trafic de stupéfiants dans toute l'Europe.
77. Selon les termes mêmes de la Déclaration finale adoptée lors du Sommet, les Etats membres du Conseil de l'Europe se sont engagés à "rechercher des réponses communes aux défis posés par l'extension de la corruption, de la criminalité organisée et du trafic de drogue à l'échelle du continent".
78. Dans le cadre d'un Plan d'action global pour le Conseil de l'Europe, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont pris l'engagement suivant :
"Lutte contre la corruption et le crime organisé : afin de promouvoir la coopération entre les Etats membres dans la lutte contre la corruption, y compris ses liens avec le crime organisé et le blanchiment de l'argent, les chefs d'Etat et de gouvernement chargent le Comité des Ministres :
- d'adopter, avant la fin de l'année [1997], des principes directeurs qui doivent recevoir application dans le développement des législations et des pratiques nationales;
- de conclure rapidement les travaux d'élaboration d'instruments juridiques internationaux, conformément au Programme d'Action du Conseil de l'Europe contre la Corruption;
- d'établir sans délai un mécanisme approprié et efficace pour veiller au respect des principes directeurs et à la mise en œuvre des instruments juridiques mentionnés.
Ils appellent tous les Etats à ratifier la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime."
IV. LES AUTRES INITIATIVES A CARACTERE NORMATIF
79. En matière de lutte contre la criminalité des affaires, on peut mentionner, parmi les autres conventions internationales et accords importants:
- La Convention des Nations-Unies de 1988 contre le trafic illicite de substances narcotiques et psychotropes (mieux connue sous le nom de Convention de Vienne) : ratifiée par plus d'une centaine de pays, elle est le seul traité dans ce domaine ayant une portée mondiale. Elle fixe, de l'avis général, les règles de conduite minimales requises par les Etats en matière de trafic de stupéfiants. Aux termes de cette Convention, une liste détaillée d'activités, y compris le blanchiment de capitaux, constituent des infractions. Elle impose aux Etats parties des obligations conçues pour garantir une coopération internationale ainsi que l'harmonisation des systèmes juridiques en matière de droit pénal dans ces domaines. La Convention a eu une influence importante sur la plupart des autres initiatives internationales, y compris sur la Convention du Conseil de l'Europe sur le blanchiment de capitaux.
- La Directive de 1991 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux : elle traite principalement de la réglementation des activités de services financiers dans le contexte du Marché unique (même si certaines dispositions étendent son influence indirecte au-delà de la frontière commune, en particulier dans la Zone économique européenne (ZEE) et aux pays de l'AELE, ainsi qu'à certains pays d'Europe centrale et orientale).
- Le texte de 1992 Organisation of American States Model Regulations concerning Laundering Offences Connected to Illicit Drug Trafficking and Related Offences : il reconnaît le rôle spécifique du secteur financier dans la lutte contre le blanchiment de capitaux. Les infractions sont cependant limitées au trafic de stupéfiants et aux infractions connexes.
80. Plusieurs instances internationales ont été créées pour traiter spécifiquement le problème de la criminalité des affaires et du blanchiment des capitaux. Outre le GAFI mentionné plus haut, elles comptent, entre autres, le Conseil consultatif international scientifique et professionnel du Programme des Nations-Unies pour la prévention du crime et la justice pénale (CCISP) et la Commission interaméricaine de lutte contre l'abus de drogues (CILAD).
81. Il convient d'ajouter quelques mots à propos du GAFI. Ce Groupe a été établi en
juillet 1989, lors du Sommet économique du G7 à Paris. Depuis 1989, le GAFI s'est étoffé: son champ de compétence couvre maintenant 26 juridictions de l'OCDE et de centres financiers, ainsi que la Commission européenne et le Conseil de coopération du Golfe, le FMI ayant le statut d'observateur. Le GAFI travaille en coopération avec le Conseil de l'Europe, le Secrétariat du Commonwealth, le Conseil de coopération douanière, Interpol et le Programme des Nations-Unies pour le contrôle international des drogues. L'un de ses objectifs est d'empêcher les systèmes bancaires et institutions financières de blanchir les produits des activités criminelles, et d'étudier les mesures qui pourraient être prises par chaque pays pour lutter contre le blanchiment des capitaux.
82. En avril 1990, le GAFI a édité un ouvrage, connu sous le nom de Quarante Recommandations, dont une version révisée est parue en 1996. Il s'agit d'un ensemble de mesures destinées à être mises en œuvre par les pays participants de manière à lutter contre le blanchiment de capitaux et établir un cadre permettant de contrôler et de signaler les transactions suspectes. Fondées en grande partie sur l'idée de la prévention, elles répondent au besoin d'améliorer les systèmes juridiques nationaux, de consolider le rôle des systèmes financiers et renforcer la coopération internationale.
83. Pour mener avec succès des opérations visant à mettre en échec la criminalité des affaires, il est crucial de se doter, pour le secteur financier, de réglementations coordonnées au niveau international. En décembre 1988, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire a édité une Déclaration sur la prévention de l'utilisation criminelle du système bancaire pour le blanchiment de fonds d'origine criminelle, dont les dispositions se fondent sur les principes de l'identification du client, du respect de la législation, de la coopération avec les instances de la force publique et de l'introduction de programmes internes de formation et de mise en conformité par les institutions financières. (Cette approche est celle suivie dans les OAS Model Regulations). Pour appliquer ces principes au niveau d'un pays, il faut avant toute chose consacrer des efforts particuliers à l'établissement des instruments de mise en œuvre législative et d'investigation adaptés dans les pays qui n'en disposent pas. En ce qui concerne notamment les Etats membres du GAFI, qui disposent d'un cadre législatif et réglementaire déjà bien développé pour le secteur financier, les efforts portent surtout sur l'adaptation aux changements de techniques dans le blanchiment.
V. CONCLUSIONS
84. Du fait de la nature mondiale de nombreuses activités de la criminalité des affaires, il est clair qu'une coopération internationale s'impose si l'on veut que les stratégies de riposte soient efficaces. La coopération doit être fondée sur un ensemble d'instruments de prévention et de coercition (concernant la législation et l'investigation) au niveau national et international. En d'autres termes, il faut appliquer au niveau national, outre les mesures traditionnelles de droit pénal, des mesures internationales de lutte contre la criminalité des affaires et le blanchiment des capitaux. Les lois sur la propriété, le droit de propriété, le commerce (y compris électronique), les contrats et le crédit doivent être rédigées de telle sorte qu'elles facilitent la lutte contre la criminalité des affaires, et non l'inverse.
85. Or, la mise en œuvre des mesures proposées dans des Conventions ou Recommandations dépend dans une large mesure de la bonne volonté des Etats membres. S'il semble difficile de parvenir à harmoniser pleinement les dispositions juridiques nationales, l'harmonisation des politiques nationales de lutte contre la criminalité organisée, assortie d'une amélioration et d'une accélération des procédures de coopération, paraît être un objectif réaliste. Pour que les mesures proposées soient plus facilement acceptées au niveau national, il semble nécessaire de pratiquer un contrôle constant de leur respect par les Etats membres, grâce à un mécanisme consensuel d'étude entre les pays - qui pourrait suivre, pourquoi pas, le modèle des Etudes pays entreprises par l'OCDE sur les politiques économiques de ses Etats membres.
86. Comme on l'a mentionné plus haut, le Conseil de l'Europe assure déjà un contrôle des mesures de lutte contre la corruption et la criminalité organisée dans les pays d'Europe centrale et orientale - par le biais du programme "Octopus" - et lance maintenant une procédure d'évaluation sur le modèle des préconisations du GAFI pour suivre la mise en pratique de ces mesures dans cette même région. Les projets d'instruments anti-corruption prévoient aussi la mise en place d'un mécanisme de contrôle. La combinaison d'instruments juridiques qui harmonisent les droits nationaux et de mécanismes de contrôle promouvant le respect de ces instruments semble être une bonne approche pour élaborer une politique européenne harmonisée de lutte à même de répondre au défi de la criminalité organisée. Le Groupe d'action sur la criminalité organisée dans la région de la Mer Baltique a été créé en 1996 par les Chefs de gouvernement des pays riverains de la Mer Baltique. Il a pour mission spécifique d'améliorer, sur un plan concret et pratique, la coopération régionale dans des domaines tels que l'échange d'informations, des mesures opérationnelles conjointes, la coopération juridique, ainsi qu'en matière de formation et d'activités conjointes.
87. Au niveau des politiques, la coopération internationale passe essentiellement par l'adhésion à des conventions internationales, la participation à des initiatives dans le cadre de directives régionales et l'application de traités bilatéraux d'entraide juridique. (La coopération régionale peut être extrêmement utile : l'intense coopération dans la région de la Mer Baltique en est un bon exemple). Au niveau opérationnel, les activités de lutte contre la criminalité des affaires reposent principalement sur l'adhésion à Interpol, la coopération directe entre diverses instances des forces de l'ordre nationales, la participation à des institutions internationales de lutte contre le blanchiment des capitaux, et la coopération entre les autorités et les opérateurs du secteur des services financiers.
88. Un consensus se fait jour actuellement, en particulier parmi les pays industrialisés, sur la nécessité de poursuivre l'intensification de la coopération internationale. Néanmoins, nonobstant les importantes avancées enregistrées dans ce domaine, la question du blanchiment des capitaux requiert en permanence de riposter par de nouvelles mesures pour réagir avec efficacité à la sophistication croissante des opérateurs du blanchiment. La dimension Internet doit aussi être prise en compte. Au vu de ces éléments, il s'agit donc, sans discontinuer, de renforcer la sensibilisation mondiale aux graves problèmes que posent les activités de la criminalité des affaires et de soutenir une coopération internationale accrue, dans le but final d'harmoniser les stratégies de lutte dans le monde entier, faute de quoi, les libertés démocratiques et politiques - qui ne sont jamais définitivement acquises et demeurent fragiles - conquises par nos sociétés et qui doivent être défendues par chaque génération seront utilisées, non au profit du peuple mais plutôt au bénéfice des forces "mafieuses" criminelles qui font déjà tant de dégâts et n'ont en vue que leurs propres intérêts, au lieu de ceux de l'homme de la rue, que les parlementaires ont été élus pour défendre.
89. Nous devrions inviter nos Etats membres à renforcer, sous différentes formes, leur législation contre la criminalité des affaires. L'on pourrait ainsi ériger en infraction le fait d'appartenir ou de prêter son concours à une association impliquée dans la criminalité organisée. Nous devons également mieux connaître les caractéristiques des organisations criminelles et nous devons partager ces connaissances. Nous devrions adapter les textes juridiques et réglementaires nationaux aux exigences d'une coopération internationale croissante. Cela passe par la coopération transfrontalière sous toutes ses formes, par exemple entre les forces de police (tel qu'Interpol).
90. Au sein de nos Parlements, nous devons veiller, dans la mesure où tel n'est pas encore le cas, à ce que les nombreuses conventions décidées au niveau international et autres instruments établis pour lutter contre les crimes organisés soient signés et ratifiés. La Rapporteuse pense notamment aux Conventions européennes sur l'extradition (ETS 24) et sur l'entraide en matière pénale (ETS 30) ainsi qu'à leurs Protocoles additionnels (ETS 86, 98 et 99) et aux Protocoles additionnels à la Convention européenne sur l'information en matière de droit étranger (ETS 97), de même qu'à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées (ETS 112) et à la Convention sur le blanchiment, le dépistage, la recherche, la saisie et la confiscation des produits du crime (ETS 141). De plus, un certain nombre de pays ont fait des réserves et des déclarations lors de leur ratification des Conventions européennes traitant de l'extradition et de l'entraide (mentionnées au point 2a.). Ils devraient se demander si ces réserves et ces déclarations sont toujours nécessaires. En outre, il se peut qu'un certain nombre de conventions sur la coopération internationale en matière pénale soient devenues partiellement obsolètes. Les pays devraient étudier les moyens de les mettre à jour. Il convient aussi de renforcer l'appui politique et financier accordé aux instances internationales existantes de lutte contre la criminalité organisée en matière économique et tous les autres fléaux mentionnés dans ce rapport.
91. Nos pays devraient aussi adopter des mesures qui peuvent viser les gains mal acquis de la criminalité organisée, et, pour ce faire, par exemple, ériger en infraction le blanchiment des capitaux, renforcer les investigations financières portant sur les biens d'origine criminelle et en autoriser la confiscation.
92. Il conviendrait aussi d'ériger en infraction le blanchiment et l'investissement des produits de tous les crimes graves, tout comme, en outre, le fait pour des institutions financières et non financières de ne pas signaler les transactions suspectes. (Dans le pays d'origine de la Rapporteuse, le Danemark, les casinos sont les seuls types d'institutions non financières à être couverts par la législation dans cette catégorie).
93. Nous devons établir de nouvelles stratégies d'investigation qui permettent l'interconnexion des investigations financières visant les biens des personnes trempant dans le crime organisé. Des stratégies de ce type requièrent des mécanismes juridiques d'urgence pour lever le secret bancaire et diverses dispositions aux termes desquelles les banquiers, magistrats, comptables et hommes de loi peuvent être contraints par décision des tribunaux de lever le secret professionnel pour produire des registres bancaires ou autres documents financiers ou encore porter témoignage, si nécessaire.
94. Nous devrions adopter des mesures législatives permettant la confiscation ou la saisie de biens illicites obtenus par le trafic de stupéfiants et par d'autres infractions graves, ainsi que la déchéance ou le gel des biens. Il conviendrait également d'envisager de donner aux différents pays ayant pris part à une même intervention policière la possibilité de se partager les capitaux récupérés.
95. Il serait bon aussi d'étudier la possibilité de désigner des médiateurs ou des commissaires chargés d'intervenir en matière de criminalité économique, au niveau national (lorsque cette fonction n'est pas encore créée) ou au sein d'organisations régionales ou internationales existantes, lorsque cela est possible, dans chaque Etat membre du Conseil de l'Europe, voire entre les pays d'une même région, dans le cadre d'une coopération régionale.
96. Comme on l'a démontré tout au long du présent rapport, le Conseil de l'Europe joue un rôle important dans la lutte contre la criminalité organisée. Nous devons renforcer ses ressources et le charger du contrôle permanent, dans toute l'Europe, de la situation dans ce domaine. Des rapports annuels élaborés par les Etats membres pourraient, entre autres, servir de base à ce contrôle. Ils seraient élaborés dans le but de mettre en évidence les caractéristiques spécifiques de la criminalité organisée et, notamment, ses liens avec la corruption. L'instance constituée pour ce faire devrait être suffisamment souple pour permettre la participation de tous les pays intéressés, membres ou non membres. Elle pourrait également jouer le rôle d'un groupe consultatif pour les gouvernements dans des questions liées à la criminalité des affaires et organisée. Ne pourrions-nous pas envisager, en outre, l'établissement d'une instance à laquelle les citoyens des Etats membres du Conseil de l'Europe pourraient s'adresser dans leur lutte contre la criminalité des affaires ? Une telle instance pourrait soumettre la législation nationale en place à un contrôle public et par là-même contribuer à l'améliorer.
97. Tous les Etats membres du Conseil de l'Europe ne font pas partie du GAFI. Nous avons cependant le devoir d'aider ces pays à mettre en œuvre les conclusions du GAFI, et nous devons fournir les ressources nécessaires pour ce faire. Une fois achevé le troisième programme d'évaluation du GAFI, nos Etats membres devraient constituer une instance d'évaluation permanente dans le cadre du Conseil de l'Europe, qui serait chargée de contrôler, en coopération avec le GAFI, les politiques de lutte contre le blanchiment des capitaux suivies par tous les Etats membres.
98. Nous devrions aussi inviter nos gouvernements à renforcer la capacité du Conseil de l'Europe à soutenir les efforts des Etats membres en vue d'améliorer la coopération internationale dans la lutte contre la criminalité organisée, le blanchiment de capitaux et la corruption, et ce, en partenariat avec d'autres organisations internationales intéressées. Nous devons également exprimer notre soutien à toutes ces organisations internationales qui combattent la criminalité des affaires. Il nous faut aussi adapter nos textes législatifs et réglementaires nationaux au besoin croissant de coopération internationale. Nos forces de polices et nos appareils judiciaires devraient coopérer les uns avec les autres, sur la base de la réciprocité.
99. Dans le rapport sur "L'OCDE et l'économie mondiale", élaboré par la Commission des questions économiques et du développement et présenté à l'Assemblée Parlementaire en septembre 1997, tout un chapitre était consacré aux conséquences du commerce électronique en rapide croissance. L'OCDE fait, dans ce domaine, un travail admirable. Elle vise à permettre au commerce électronique de promouvoir les échanges et l'économie mondiale en général, tout en empêchant dans le même temps ce nouvel outil de faciliter la criminalité des affaires. Cet effort de l'OCDE mérite tout notre soutien, et ses résultats devraient être partagés avec le Conseil de l'Europe et d'autres institutions.
100. L'on ne peut qu'espérer, et peut-être escompter, en tout optimisme, que des initiatives internationales du type de celles évoquées plus haut insuffleront à chaque pays, et donc in fine à la communauté internationale, le courage de prendre des mesures contre la criminalité des affaires, courage qui pourrait manquer si les pays soupçonnent leurs voisins de ne pas suivre le bon exemple. Nous avons vu cela se produire dans d'autres domaines, - les droits de l'homme et les crimes contre l'humanité, par exemple - et la Rapporteuse considère que ces efforts vont dans le sens de ce qui pourrait être, dans le meilleur des cas, une évolution vers une communauté mondiale plus civilisée. Dans le cas contraire, si la criminalité des affaires prend la haute main, cela pourrait bien signifier la fin de la démocratie. C'est pourquoi les parlementaires, représentants élus des peuples d'Europe, doivent poursuivre ce combat avec d'autant plus de fermeté, et ensemble.
Annexe 1
Résolution N° 1
sur les liens entre la corruption et la criminalité organisée
adopté à la Conférence des ministres européens de la Justice, juin 1997
1. Les Ministres participant à la 21e Conférence des Ministres européens de la Justice (Prague, 1997),
2. Ayant examiné le rapport, présenté par le Ministre tchèque de la Justice, sur les liens entre la corruption et le crime organisé ainsi que le co-rapport présenté par le Ministre hongrois de la Justice;
3. Préoccupés par les nouvelles tendances de la criminalité moderne et, notamment, par le caractère organisé, sophistiqué et transnational de certaines activités criminelles;
4. Persuadés, dès lors, que la lutte contre le crime organisé nécessite, entre autres, une réponse adéquate à la corruption;
5. Soulignant que la corruption constitue une menace majeure pour l'Etat de droit, la démocratie, les droits de l'homme, l'équité et la justice sociale, entrave le développement économique et met en danger la stabilité des institutions démocratiques et les fondations morales de la société;
6. Convaincus que le succès d'une stratégie contre la corruption et le crime organisé passe par un engagement sans faille des Etats pour unir leurs efforts, partager leurs expériences et agir ensemble;
7. Conscients que la sensibilisation de l'opinion publique et la promotion des valeurs éthiques, notamment par l'éducation, constituent des moyens efficaces de prévenir la corruption et le crime organisé;
8. Saluant l'adoption par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en novembre 1996, du Programme d'Action contre la Corruption, conformément aux recommandations faites lors de la 19e Conférence des Ministres de la Justice (La Valette, 1994);
9. Rappelant, à cet égard, l'importance de la participation d'Etats non Membres aux activités du Conseil de l'Europe sur la corruption et le crime organisé, et se félicitant de leur précieuse contribution à la mise en œuvre du Programme d'Action contre la Corruption;
10. Gardant à l'esprit que les Chefs d'Etat et de gouvernement du Conseil de l'Europe se saisiront, lors de leur deuxième Sommet qui aura lieu à Strasbourg les 10 et 11 octobre 1997, du problème du crime organisé et de la corruption dans la mesure où ces phénomènes représentent une menace pour la stabilité démocratique et la sécurité en Europe;
Recommandent au Comité des Ministres de:
1. Appeler à la ratification, le plus tôt possible, par les Etats qui ne l'ont pas encore fait, des conventions européennes sur la coopération internationale dans le domaine pénal, et en particulier de la Convention sur le blanchiment, le dépistage, la saisie et la confiscation des produits du crime (STE 141);
2. Réviser et mettre à jour les instruments du Conseil de l'Europe dans le domaine de la coopération internationale en matière pénale, en vue de tenir dûment compte des nouvelles exigences découlant de la lutte contre le crime organisé et la corruption;
3. Renforcer l'action du Conseil de l'Europe dans le domaine de la lutte contre la corruption et le crime organisé, en tenant compte des travaux réalisés et en cours dans d'autres enceintes internationales, notamment à l'Union européenne, aux Nations Unies et à l'OCDE, en veillant à la coordination de cette action avec ces organisations;
4. Soutenir les travaux entrepris par le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC), le Comité européen pour la coopération juridique (CDCJ) et le Groupe Multidisciplinaire sur la Corruption (GMC) visant à l'élaboration d'instruments internationaux contre la corruption;
5. Soutenir les travaux entrepris par le CDPC concernant:
- les aspects juridiques et criminologiques du crime organisé, afin de rapprocher les dispositions correspondantes du droit pénal national dont l'écart nuit considérablement à la coopération internationale, et
- la criminalité informatique et dans le cyber-espace afin de rapprocher les dispositions correspondantes du droit pénal national et de prévoir des moyens efficaces d'enquêter sur les infractions commises par le biais des nouvelles technologies de l'information;
6. Revoir, conjointement avec la Communauté Européenne, la continuation et le développement du programme "Octopus" en adoptant une approche multidisciplinaire à l'égard de la coopération et de l'expertise dont ont besoin des Etats en transition, afin de renforcer leur législation, les mesures d'application de la loi et les institutions de la société démocratique;
7. Mettre en œuvre, dans les meilleurs délais, le programme d'évaluation des mesures contre le blanchiment des capitaux dans les Etats membres du Conseil de l'Europe qui ne sont pas soumis aux procédures du Groupe d'Action Financière (GAFI);
8. Accélérer la mise en œuvre du Programme d'Action contre la Corruption;
9. Dans cette perspective, intensifier les efforts en vue d'une adoption prochaine:
- d'un accord-cadre définissant les principes communs de la lutte contre la corruption à mettre en œuvre dans la législation nationale et à compléter, le cas échéant, par des instruments et structures internationales complémentaires,
- d'une convention pénale sur la corruption prévoyant l'incrimination coordonnée des infractions de corruption et la coopération renforcée dans la poursuite de telles infractions;
10. Poursuivre les travaux concernant l'élaboration d'un instrument international dans le domaine du droit civil - prévoyant, entre autres, la réparation des préjudices résultant des faits de corruption - ainsi que ceux concernant l'élaboration d'un code de conduite modèle pour les agents publics;
11. S'assurer que les instruments internationaux pertinents qui seront élaborés prévoient un mécanisme de suivi efficace ouvert aux Etats membres et aux Etats non-membres du Conseil de l'Europe sur un pied d'égalité;
12. Examiner, dans le cadre de la préparation du deuxième Sommet des Chefs d'Etat et de gouvernement du Conseil de l'Europe, qui aura lieu à Strasbourg les 10 et 11 octobre 1997, les meilleurs moyens de promouvoir un processus dynamique en vue de prévenir et combattre efficacement le crime organisé et la corruption.
Annexe 2
List of some of the most important institutions fighting economic crime, money laundering and corruption
Liste de certaines institutions les plus importantes qui traitent de la lutte contre la criminalité des affaires, le blanchiment de l'argent et la corruption
Council of Europe/Conseil de l'Europe
World Bank/Banque Mondiale
European Bank for Reconstruction and Development/
Banque européenne pour la reconstruction et le développement
International Monetary Fund/Fonds monétaire international
World Trade Organisation /Organisation mondiale du commerce
World Customs Organisation/Organisation mondiale des douanes
European Community/Communauté européenne
(Commission - General Secretariat of the Council of Ministers/
Secrétariat général du Conseil des Ministres)
International Criminal Police Organisation/
Organisation internationale de police criminelle (INTERPOL)
United Nations/Nations Unies
United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI)
Institut interrégional de recherche des Nations Unies dans les domaines criminel et judiciaire
European Institute for Crime Prevention and Control (HEUNI)/
Institut européenne pour la prévention et le contrôle des crimes
Organisation for Rconomic Cooperation and Development (OECD)/
Organisation de coopération et de développement economiques (OCDE)
Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)/
Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI)
Transparency International (TI)
Council of Baltic Sea States/Conseil des Etats de la région de la mer baltique
Commission chargée du rapport: commission des questions économiques et du développement
Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant
Renvoi en commission: Doc. 7704, renvoi n° 2147 du 27 janvier 1997.
Projet de résolution et projet de directive adoptés par la commission le 27 novembre 1997 à l'unanimité
Membres de la commission: MM. Davis (Président), Mme Degn (Vice-présidente, MM. Bloetzer, Valleix (Vice-présidents), Aliko, Andreoli, Behrendt, Bilinski, Billing, Mme Blattmann, MM. Bogár, Bonet Casas, Mme Bribosia-Picard, M. Brunhart, Mme Calner, M. Cunliffe, MM. Cusimano (Remplaçant: Turini), Dumitrescu, Mme Durrieu, MM. Elo, Eyskens, MM. Figel, Frey, Mme Frimannsdottir, MM Galanos, Galváo Lucas, Mme Gatterer, MM. Gonzalez Laxe, Gusenbauer, Gylys, Kacin, Kamhi, Kiratlioglu, Kirilov, Koucky, Kutznetsov, Lambergs, Le Grand, Leers, Liapis, Malinowski (Remplaçant: Wielowieyski), Merkushov, Mitterrand, Muravschi, Obuljen, Pereira Coelho, Poppe, Puche, Rigo, Rippinger, Rutskoy, Sceberras Trigona, Siebert, Mme Squarcialupi, Mme Stepova, Mme Stoyanova, MM Szalay (Remplaçant: Barsony), Telgmaa, Townend, Tripunovski, Vasile, Verivakis, Mme Verspaget, MM. Wallace (Remplaçant : Deasy), Yavorivsky.
N.B. Les noms de ceux qui étaient présents à la réunion sont indiqués en italique.
Secrétaires de la commission: MM. Torbiörn, Bertozzi et Mlle Ramanauskaite.