Doc. 8286
23 décembre 1998
"Construire la Grande Europe sans clivages"
(avis sur le rapport du Comité des Sages)
Rapport
Commission des questions politiques
Rapporteur : M. Peter Schieder, Autriche, Groupe socialiste
Résumé
L’Assemblée approuve les conclusions du rapport du Comité des sages concernant les réformes structurelles nécessaires à l’adaptation du Conseil de l'Europe à ses nouvelles tâches et à son élargissement, conformément aux priorités définies lors des premier et deuxième sommets du Conseil de l'Europe.
L’Assemblée recommande au Comité des Ministres de donner son aval au rapport du Comité des sages et d’engager dès que possible les réformes proposées. L’Assemblée décide ensuite qu’elle devrait également adapter ses propres priorités et structures aux nouveaux défis auxquels l’Organisation doit faire face dans une Europe multi-institutionnelle.
I. Projet d’avis
1. L’Assemblée note que les premier et deuxième sommets des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe ont clairement défini les priorités de l’Organisation.
2. L’Assemblée se félicite de l’instruction donnée au Comité des Ministres de mener les réformes structurelles nécessaires pour adapter l’Organisation à ses nouvelles missions ainsi qu’à sa composition élargie, et pour améliorer le processus de décision.
3. L’Assemblée note que sa Présidente a participé aux activités du Comité des Sages créé par le Comité des Ministres pour élaborer des propositions en vue de ces réformes structurelles.
4. Le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire sont les deux organes statutaires de l’Organisation. Etant les deux partenaires principaux au sein du Conseil de l'Europe, leurs relations devraient être clarifiées par une résolution statutaire.
5. L’Assemblée soutient les conclusions du rapport du Comité des Sages, dont certaines s’appuient sur ses propres recommandations, mais souhaite formuler plusieurs propositions complémentaires pour la mise en oeuvre des réformes.
6. L’Assemblée partage la conclusion du Comité des Sages selon laquelle le Conseil de l’Europe est, comme prévu par son Statut, à la fois une organisation politique, une institution normative et une structure-cadre pour la coopération intergouvernementale.
7. L’Assemblée considère qu’actuellement la tâche la plus importante pour le Conseil de l’Europe est de consolider son rôle d’organisation politique paneuropéenne à compétence générale responsable de veiller à l’unification pacifique et à la stabilité démocratique.
8. L’Assemblée se félicite, en particulier, de la reconnaissance par le Comité des Sages de l’importance croissante de son rôle politique, notamment depuis le début du processus d’élargissement. Cette reconnaissance doit se refléter dans ses pouvoirs budgétaires et administratifs.
9. En conséquence, les structures et les méthodes de travail du secteur intergouvernemental de l’Organisation doivent être réformés de manière à augmenter la souplesse et l’efficacité et à ouvrir de nouvelles voies d’action, telles que la présence accrue sur le terrain.
10. Après l’élargissement du Conseil de l’Europe, le suivi du respect des obligations et des engagements de ses Etats membres est devenu une priorité absolue pour l’Organisation et un élément essentiel de sa crédibilité.
11. Dans ce contexte, les procédures de suivi tant de l’Assemblée que du Comité des Ministres doivent être renforcées et assorties de mesures applicables en cas de non respect. Il faut, dans le même temps, développer davantage la coopération avec les Etats membres pour les aider à remplir leurs obligations et engagements.
12. L’Assemblée considère que l’Union Européenne est le partenaire naturel du Conseil de l'Europe, partageant tous les deux les mêmes valeurs.
13. L'Assemblée estime également que la réforme de l’Organisation doit s’accompagner de la conclusion d’un mémorandum d’accord général avec l’OSCE et d’une intensification de la coopération avec les Nations Unies et l’OTAN, dans le respect des domaines de compétence du Conseil de l’Europe.
14. L’Assemblée est convaincue que l’existence d’un Secrétariat permanent et indépendant est pour le Conseil de l'Europe, comparativement aux autres organisations, un avantage majeur qui doit être préservé.
15. L’Assemblée recommande au Comité des Ministres de donner son aval au rapport du Comité des Sages et d’engager dès que possible la mise en oeuvre des réformes proposées. Avant sa 105ème réunion, prévue en novembre 1999, 1e Comité des Ministres devrait notamment :
i. pour ce qui est de ses propres procédures:
a. développer un véritable dialogue politique correspondant à sa dimension pan-européenne;
b. améliorer son processus de prise de décision pour être mieux en mesure de réagir rapidement, particulièrement en situations de crise;
c. confier plus de responsabilité politique à son président;
d. introduire la pratique du vote à la majorité en tant que règle générale et l’appliquer systématiquement;
ii. pour ce qui est de l’Assemblée:
a. s'entendre avec l’Assemblée sur le contenu d’une résolution statutaire clarifiant les rapports entre ces deux organes statutaires, en tenant compte de leurs rôles respectifs et de leur indépendance et en confirmant officiellement le changement de nom de l’Assemblée, de «consultative» en «parlementaire»;
b. consulter l’Assemblée avant de fixer le plafond du budget global du Conseil de l’Europe;
c. établir un mécanisme de discussion directe avec l’Assemblée en ce qui concerne son propre budget afin d’arriver à un accord sur les allocations totales qui lui sont attribuées;d
d. accorder à l’Assemblée l’autonomie de gestion dans les domaines budgétaires et administratifs;
e. refléter la spécifité du Greffe de l'Assemblée dans les règlements de l'Organisation;
f. adopter une résolution statutaire introduisant une procédure de co-décision de l’Assemblée avant l’adoption de tout projet de convention, accord ou protocole;
g. inviter le Président de l’Assemblée à prendre la parole devant le Comité des Ministres au début de chaque réunion ministérielle;
iii. pour ce qui est du suivi (monitoring) des obligations et engagements :
a. renforcer ses activités de suivi et réexaminer la nécessité de maintenir la confidentialité absolue de ses documents;
b. améliorer les suites données aux recommandations de l’Assemblée relatives aux obligations et engagements (y compris des mesures en cas de non-respect);
c. renforcer la coopération avec l’Assemblée et la tenir régulièrement informée des résultats de ses procédures de suivi;
iv. pour ce qui est des réformes institutionnelles :
a. simplifier et rationaliser les activités, les structures et les méthodes de travail de la coopération intergouvernementale en fonction des priorités définies aux premier et deuxième sommets;
b. affecter les ressources budgétaires et humaines en fonction des priorités fixées lors de ces sommets de manière à faire face aux conséquences de l’élargissement, et rechercher de nouvelles formes de financement;
c. établir une présence à moyen et long terme de représentants du Conseil de l’Europe dans les pays où l’instauration et la consolidation de la stabilité démocratique nécessitent des activités renforcées et de longue durée;
d. respecter le principe d’un Secrétariat permanent et indépendant en tant qu'élément essentiel au fonctionnement du Conseil de l’Europe;
e. suspendre le droit de vote de tout Etat membre ayant une année de retard dans le versement de sa contribution;
v. pour ce qui est des autres institutions internationales :
a. faire plein usage de son statut d’observateur auprès des Nations Unies;
b. conclure un accord-cadre avec l’Union Européenne;
c. conclure un mémorandum d’accord général avec l’OSCE et intensifier la coopération avec l’OTAN et l’Union de l'Europe occidentale;
d. associer étroitement l’Assemblée à tous les contacts de haut niveau;
e. demander à sa Présidence de présenter, dans les autres institutions internationales, la position du Conseil de l'Europe sur les questions relevant des domaines de sa compétence;
vi. pour ce qui est de la visibilité du Conseil de l’Europe :
a. adopter une politique consistant à prendre publiquement des positions politiques sur les événements de l’actualité, en particulier par son Président;
b. assurer une présence plus active de ses représentants sur le terrain, par le biais de visites, missions d’enquête, participation à des conférences et réunions, etc;
c. améliorer les contacts avec les média, les organisations non gouvernementales, les organisations de jeunesse et les autorités nationales;
d. développer plus activement le réseau de Centres de documentation du Conseil de l’Europe, dans les nouveaux Etats membres comme dans les anciens.
16. L’Assemblée invite instamment le Comité des Ministres à faire preuve d’une ferme volonté politique dans la mise en oeuvre de la réforme de l’Organisation afin de mettre le Conseil de l’Europe pleinement en mesure d’assumer le rôle de premier plan qui est le sien en matière de droits de l’homme, d’Etat de Droit et de démocratie pluraliste dans l’Europe du 21e siècle.
I. Projet de résolution
1. L’Assemblée se réfère à son Avis ... (1999) relatif au rapport du Comité des Sages, «Construire la Grande Europe sans clivages».
2. Le Comité des Sages, créé par le Comité des Ministres pour élaborer des propositions de réformes structurelles, a conclu que la coopération intergouvernementale devrait être simplifiée et rationalisée de manière à mettre en oeuvre les ressources humaines avec un maximum d’efficacité et à faciliter la coordination à la lumière des nouvelles priorités définies par le premier et le deuxième sommets.
3. L’Assemblée estime qu’elle devrait aussi adapter ses propres priorités et structures aux nouveaux défis auxquels l’Organisation doit faire face dans l’Europe multi-institutionnelle, en tenant compte des préoccupations de certaines délégations nationales en ce qui concerne la visibilité et les méthodes de travail de l’Assemblée.
4. L’Assemblée est pleinement d'accord avec l'opinion du Comité des Sages selon laquelle l’Union Européenne doit être considérée comme le partenaire naturel du Conseil de l'Europe, partageant tous les deux les mêmes valeurs.
5. L’Assemblée décide en conséquence :
i. de réévaluer ses priorités en fonction des nouveaux défis auxquels l’Organisation doit faire face;
ii. de reconsidérer la structure, la composition et le fonctionnement de ses commissions et d’examiner, à la lumière de son élargissement, la question du nombre de membres de l’Assemblée et du nombre de sièges attribués aux délégations nationales;
iii. de renforcer ses relations avec les parlements nationaux et inviter ceux qui ne le font pas encore à tenir une fois par an un débat sur les activités du Conseil de l’Europe;
iv. de renforcer sa coopération avec le Parlement européen;
v. de faire plein usage de son statut d’association auprès de l’Union Interparlementaire;
vi. de renforcer sa coopération avec d’autres assemblée internationales, telles que l’Assemblée parlementaire de l’OSCE, l’Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale, l’Assemblée interparlementaire de la Communauté des Etats indépendants et l’Assemblée parlementaire de la Coopération économique de la Mer Noire;
vii. de prendre les mesures nécessaires pour accroître sa propre visibilité;
viii. d'inviter le Secrétaire Général a présenter à l’Assemblée un rapport annuel sur «l’état du Conseil de l’Europe».
II. Exposé des motifs par M. Schieder
Table des matières :
I. Introduction
II. Le Conseil de l'Europe dans son ensemble
A. Une responsabilité politique
B. Le suivi comme priorité suprême
C. Visibilité du Conseil de l'Europe
D. Structures institutionnelles
E. Présence sur le terrain
F. Coopération avec les organisations internationales
III. Le Comité des Ministres
A. Rôle politique et prise de décision
B. Budget
C. Coopération intergouvernementale
IV. L’Assemblée parlementaire
A. Reconnaissance du rôle politique de l’Assemblée
B. Relations avec le Comité des Ministres
C. Propositions concernant la structure des commissions de l’Assemblée
V. Autres organes du Conseil de l'Europe
VI. Conclusions
I. Introduction
1. Au deuxième sommet du Conseil de l’Europe (10-11 octobre 1997), les chefs d’Etat et de gouvernement ont chargé « le Comité des Ministres d’entreprendre les réformes structurelles nécessaires pour adapter l’Organisation à ses nouvelles missions et à sa composition élargie et pour améliorer son processus de décision ».
2. Le 6 novembre 1997, le Comité des ministres a décidé de créer un « comité des sages » composé de dix personnalités européennes éminentes1 qu’il a chargé d’élaborer des propositions aux fins de ces réformes structurelles et de rendre compte au Comité des Ministres. Les délégués des ministres ont approuvé la composition et le mandat du Comité en décembre 1997.
3. Les questions soulevées dans le mandat s’articulaient autour de quatre grands thèmes :
- relations entre le Conseil de l’Europe, l’Union européenne et les autres organisations internationales;
- processus de prise de décisions au sein de l’Organisation et relations entre les organes de l’Organisation;
- activités et programmes du Conseil de l’Europe;
- organisation interne et visibilité du Conseil de l’Europe, système de financement et procédure budgétaire.
4. Le Comité, présidé par M. Mario Soares, s’est réuni sept fois entre janvier et octobre 1998. Le Greffier de l’Assemblée a rempli les fonctions de co-secrétaire du Comité. Les responsables des groupes politiques de l’Assemblée parlementaire ont été invités à un échange de vues avec le Comité. Ce dernier a créé quatre groupes de travail pour traiter les quatre grands thèmes susmentionnés.
5. A plusieurs occasions, l’Assemblée a contribué directement aux travaux du Comité des Sages et soumis des documents exprimant sa position sur les sujets examinés.
6. Le 12 octobre 1998, le Comité des Sages a établi la version définitive de son rapport intitulé « Construire la Grande Europe sans clivages» et l’a ensuite soumis au Comité des Ministres. Le rapport contient une série de recommandations visant à rendre le Conseil de l’Europe plus efficace. Le 4 novembre 1998, le rapport (Doc. 8261) a été officiellement transmis à l’Assemblée pour avis.
7. Le Rapporteur centrera son attention sur les aspects politiques du rapport des Sages et, compte tenu des recommandations et propositions précédentes de l’Assemblée, essaiera de formuler des propositions pour le mettre en oeuvre plus efficacement.
II. Le Conseil de l’Europe dans son ensemble
A. Une responsabilité politique
8. Les Sages ont conclu à la responsabilité politique générale du Conseil de l’Europe en faveur de l’unification pacifique et de la stabilité démocratique sur la base de son rôle essentiel de défenseur des droits de l’homme, de la prééminence du droit et de la démocratie.
9. L’Assemblée a , à plusieurs occasions, insisté sur la préservation et le renforcement du caractère d’organisation politique de compétence générale. Le Rapporteur appuie en conséquence sans réserve la recommandation des Sages de « mieux affirmer la responsabilité de l’Organisation en faveur de la stabilité démocratique » et « son caractère de forum politique au niveau paneuropéen » (par.20) et estime que les organes statutaires de l’Organisation doivent donner la priorité au renforcement de l’action politique du Conseil de l’Europe.
B. Le suivi comme priorité suprême
10. Le Comité des Sages a conclu que « la priorité suprême du Conseil de l’Europe est de veiller à ce que tous les Etats membres se conforment aux normes de l’Organisation et de se tourner vers les nouveaux membres pour les aider dans leurs transformations » (par.8).
11. Le Rapporteur est d’avis que le respect des obligations et des engagements par les Etats membres est en réalité une question de crédibilité pour l’Organisation et doit en conséquence être sa priorité.
12. L’Assemblée a chargé sa Commission de suivi de lui rendre compte une fois par an de l’évolution générale des procédures de suivi, et de lui présenter au moins une fois tous les deux ans un rapport sur chaque pays suivi2. De plus,il a été décidé qu’en vue de renforcer la transparence, les avis écrits de la Commission sur l’opportunité d’ouvrir une procédure de suivi seront joints au rapport d’activité du Bureau et de la Commission permanente 3
13. Les rapporteurs de la Commission de suivi ont déjà noué des contacts avec le Parlement européen dans ce domaine.
14. L’Assemblée a déjà souligné la nécéssité de renforcer la coopération et le dialogue avec le Comité des ministres en matière de suivi des engagements et a recommandé à cet effet que cette question soit inscrite à l’ordre du jour du comité mixte et que le Comité des ministres adopte en priorité les réponses aux recommandations de l’Assemblée relatives au suivi et transmette des informations aux rapporteurs de la Commission de suivi 4
15. En ce qui concerne la transparence, l’Assemblée a aussi recommandé au Comité des ministres de revoir sa décision portant sur la confidentialité absolue de ses documents relatifs au suivi 5.
16. Le rapporteur juge nécessaire de considérablement renforcer les procédures de suivi existantes, en particulier au niveau du Comité des ministres. Ainsi, en plus d’accroître leur poids politique et leurs moyens financiers, il faudrait envisager une présence sur le terrain de représentants du Conseil de l’Europe dans les pays où les problèmes de respect sont les plus graves. Le rapporteur souscrit aussi à la proposition des Sages de renforcer la coopération directe avec les organes judiciaires nationaux (par. 70).
17. Le rapporteur s’inquiète aussi de la suite que le Comité des ministres donne aux recommandations de l’Assemblée émanant de la Commission de suivi. Il faut définir les procédures devant être appliquées en cas de non-respect et prévoir des sanctions graduelles. Elles pourraient comprendre, par exemple, des textes adoptés par le Comité des ministres spécifiquement à l’attention du pays en question, pour l’inviter à respecter, dans un délai donné, ses engagements ou une invitation au ministre des Affaires étrangères à venir à Strasbourg pour prendre position sur les préoccupations exprimées par l’Assemblée.
C. Visibilité du Conseil de l’Europe
18. Le renforcement du rôle politique de l’Organisation et de sa présence sur le terrain, c’est-à-dire de celle de ses représentants au moyen de visites, de missions d’enquête, de participation à des conférences et des réunions, améliorerait naturellement la visibilité du Conseil de l’Europe.
19. La stratégie consistant à ce que le président du Comité des ministres et les autres organes prennent publiquement position sur l’évolution politique actuelle contribuerait aussi à renforcer la visibilité de l’Organisation.
20. En outre, les Sages ont notamment proposé que l’Assemblée envisage d’accroître le rôle des parlements nationaux (en ce sens qu’un parlement national pourrait avoir la possibilité d’adresser des résolutions à l’Assemblée et cette dernière pourrait adopter une résolution spéciale une fois par an dans l’idée qu’elle soit débattue par les parlements nationaux (par.78)).
21. Le rapporteur est favorable à ces propositions et insiste sur le rôle naturel des délégations nationales qui est d’informer les parlements nationaux et de favoriser leur prise de conscience.
22. Le rapporteur appuie aussi la proposition du Comité des Sages de renforcer le rôle des Centres d’information et de documentation du Conseil de l’Europe (par. 77). Pour le moment, ces centres n’existent que dans les nouveaux pays membres du Conseil de l’Europe. Le rapporteur suggère de développer plus activement le réseau des centres de documentation, aussi bien dans les nouveaux pays membres que dans les anciens.
D. Structures institutionnelles
23. Le Comité des Sages a jugé que la structure actuelle des institutions de l’Organisation était « saine » mais qu’il conviendrait d’en renforcer les différentes parties et de clarifier les relations entre celles-ci (par. 24). Il a aussi formulé certaines propositions en vue de simplifier et de rationaliser les structures du secrétariat affecté à la coopération intergouvernementale, à la lumière des priorités nouvelles définies par le premier et le deuxième sommets 6.
E. Présence sur le terrain
24. Le rapporteur estime que l’élargissement de l’Organisation exige que cette dernière soit régulièrement présente sur le terrain, notamment dans les pays qui rencontrent le plus de problèmes dans le domaine de la mise en place d’institutions démocratiques.
25. Une telle présence permettrait de donner des orientations quotidiennes aux autorités de ces pays qui soient adaptées à leurs besoins spécifiques. Dans de nombreux nouveaux Etats membres, le principal problème n’est pas la connaissance des principes du Conseil de l’Europe proprement dit mais leur mise en oeuvre pratique dans un contexte politique, économique et social parfois difficile.
26. De plus, en l’absence du Conseil de l’Europe sur le terrain, d’autres organisations internationales tendent à assumer des tâches qui relèvent des domaines de compétence traditionnels du Conseil.
F. Coopération avec les organisations internationales
27. Le rapport du Comité des Sages a souligné l’importance de la coordination et de la coopération dans les capitales nationales entre les responsables des mandats des différentes organisations européennes, afin d’assurer la complémentarité et d’éviter les doubles emplois et les chevauchements inutiles (par.28).
i. Union européenne
28. Le Traité d’Amsterdam de l’Union européenne a attribué une compétence accrue à l’Union dans des domaines où le Conseil de l’Europe travaille depuis de nombreuses années et où il possède un acquis considérable. En conséquence, l’Union européenne devrait être considérée comme un partenaire spécial. Il faudrait donc intensifier la coopération entre les deux institutions.
29. Dans son rapport, le Comité des Sages a proposé, entre autres choses, de conclure un accord-cadre entre la Communauté européenne et le Conseil de l’Europe (par.34).
30. Le rapporteur estime que la conclusion d’un tel accord profiterait aux deux organisations. La proposition des Sages tendant à mettre à la disposition de la Commission européenne les conclusions des procédures de suivi du Conseil de l’Europe est un exemple concret de coopération possible entre les deux organisations.
31. Dans sa dernière recommandation sur les relations avec l’Union européenne 7, l’Assemblée a décidé d’intensifier sa coopération avec le Parlement européen en ce qui concerne la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, y compris la procédure de suivi, ainsi que les programmes d’assistance et l’observation des élections.
32. Dans ce texte, l’Assemblée recommande aussi que le Comité des ministres :
i. favorise activement l’adhésion de la Communauté européenne (l’Union) à toutes les conventions du Conseil de l’Europe prévoyant la possibilité de cette adhésion, ainsi qu’à la Convention européenne des Droits de l’Homme, à la Charte sociale européenne et à la Convention culturelle européenne;
ii. crée la possibilité pour l’Union européenne, une fois que celle-ci aura acquis la personnalité juridique internationale, d’adhérer aux conventions du Conseil de l’Europe relatives à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale;
iii. réexamine la question de l’adhésion de la Communauté européenne (l’Union) au Conseil de l’Europe;
iv. prenne les mesures nécessaires pour assurer la participation du Conseil de l’Europe à la Conférence européenne;
v. propose que les Présidents de l’Assemblée et du Parlement européen soient invités à la prochaine réunion quadripartite;
vi. établisse, au niveau des délégués, des contacts réguliers avec le Haut Représentant pour la politique commune en matière de relations extérieures et de sécurité.
33. L’Assemblée devrait insister pour que le Comité des ministres poursuive ses efforts dans ce sens.
ii. OSCE
34. Afin d’améliorer les relations avec l’OSCE, le rapport du Comité des Sages a proposé de conclure un mémorandum d’accord général entre les deux organisations prévoyant que la coopération et la coordination des activités se feront sur un plan d’égalité et seront orientés vers des résultats (par.36-7).
35. Les Sages ont tenu compte de certaines des recommandations de l’Assemblée comme l’invitation faite aux Présidents des deux Assemblées de participer aux « réunions 2+ 2 », le renforcement de la coopération entre les Assemblées des deux organisations et la mise en place d’un mécanisme de partage et d’échange d’informations, de communication dans les situations d’urgence et de planification et d’action en commun.
36. Le rapporteur rappelle toutefois qu’en septembre 1998, l’Assemblée 8 a également demandé au Comité des Ministres :
i. d’inclure toute question d’urgence et d’importance politique immédiate dans ses réunions au niveau ministériel et d’accroître la fréquence de ces réunions si nécessaire;
ii. d’inviter les Etats membres à améliorer la coordination et l’échange d’informations sur les activités du Conseil de l’Europe et de l’OSCE au niveau national et international afin d’assurer une répartition optimale des tâches et une affectation plus efficace des ressources entre les deux organisations;
iii. de mettre en oeuvre les propositions sur les relations futures entre le Conseil de l’Europe et l’OSCE présentées lors du séminaire organisé le 5 juin 1998 à La Haye et, en particulier :
- d’établir des relations régulières à haut niveau entre les deux organisations pour préparer les réunions « 2 + 2 » et assurer leur suivi;
- de permettre à l’OSCE d’utiliser au mieux et le plus efficacement possible l’expertise unique du Conseil de l’Europe dans le domaine des droits de l’homme, des institutions démocratiques et de la prééminence du droit;
- de mettre en place un mécanisme de coopération entre les structures pertinentes du Conseil de l’Europe et le Haut Commissaire pour les minorités nationales de l’OSCE et le Représentant spécial de l’OSCE pour la liberté des médias;
- d’explorer, sur une base de réciprocité, la possibilité d’une présence continue du Conseil de l’Europe aux réunions de l’OSCE en la personne du président en exercice du Comité des Ministres.
37. Il convient néanmoins de souligner que les deux organisations ont des domaines de compétence spécifiques, à savoir les droits de l’homme pour le Conseil de l’Europe et la prévention des conflits pour l’OSCE. Les deux organisations devraient éviter tout chevauchement inutile de leurs efforts et tout double emploi.
iii. Nations Unies
38. Dans leur rapport, les Sages ne mentionnent pas les Nations Unies. Le rapporteur rappelle cependant que dans sa recommandation 1367(1998) sur la réforme des Nations Unies adoptée en avril 1998, l’Assemblée a recommandé au Comité des Ministres :
- de reconnaître au Conseil de l’Europe la qualité d’une organisation régionale au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, sur la base de sa contribution à la sécurité démocratique en Europe et de son statut d’observateur à l’Assemblée générale des Nations Unies;
- d’examiner les possibilités pratiques pour le Conseil de l’Europe, ainsi que pour son Assemblée parlementaire, d’assister effectivement aux sessions de l’Assemblée générale des Nations Unies à New York;
- d’examiner, dans le cadre de son dialogue politique, les points qui seront traités par l’Assemblée générale des Nations Unies et qui intéressent directement le Conseil de l’Europe, de manière que la délégation ou le représentant du pays qui assure la présidence du Comité des Ministres présente une position commune du Conseil de l’Europe à New York;
- d’intensifier le dialogue avec les Nations Unies;
- d’inviter l’Assemblée parlementaire à se faire représenter à toutes les réunions tripartites de haut niveau avec les Nations Unies et l’OSCE.
39. Le Comité des Ministres n’a pas encore répondu à cette recommandation mais le rapporteur est d’avis que les propositions susmentionnées doivent faire partie intégrante des efforts déployés pour accroître le rôle politique du Conseil de l’Europe.
40. Entre-temps, et conformément à la directive 500 (1994), les membres de la Commission des questions politiques de l’Assemblée parlementaire ont rencontré de hauts fonctionnaires de l’ONU à New York en octobre 1998 à l’occasion de la 53ème Assemblée générale. L’Assemblée parlementaire examinera un nouveau rapport sur les relations avec l’ONU dans un proche avenir.
iv. Organisation du Traité de l’Atlantique Nord.
41. Bien que les Sages n’aient pas mentionné l’OTAN, le rapporteur est d’avis qu’une coopération spécifique avec l’Organisation devrait être envisagée dans les pays où l’OTAN sera appelée à jouer un rôle dans le domaine de la stabilité militaire. Les activités que le Conseil de l’Europe mène pour promouvoir la stabilité démocratique de ces pays pourraient bénéficier d’une coopération avec l’OTAN.
42. Le 26 novembre 1998, M. Barsony, Président des questions politiques et co-rapporteur au Kosovo, s’est rendu au siège de l’OTAN à Bruxelles. A l’occasion de cette rencontre avec de hauts fonctionnaires de l’Organisation, il a été souligné que l’OTAN se féliciterait de la participation d’organisations partenaires, et en particulier de celle du Conseil de l’Europe, aux activités sur le terrain de la Mission de vérification au Kosovo de l’OSCE
III. Le Comité des Ministres
A. Rôle politique et prise de décision
43. Le Rapporteur estime que le Comité des Ministres devrait s’engager de façon plus effective dans le dialogue politique afin de jouer un rôle politique réel sur le continent. Les ministres devraient participer en personne à ses réunions, lesquelles devraient porter sur des événements et des questions qui préoccupent les gouvernements des Etats membres. Le Comité des Ministres devrait en outre améliorer son système de prise de décision pour mieux l’adapter aux nécessités d’action rapide, surtout dans des situations de crise9.
44. A cet égard, l’Assemblée accueille favorablement les propositions du Comité des Sages visant à intensifier le dialogue politique au niveau du Comité des Ministres (par. 17) et des Délégués. La proposition d’introduire le vote majoritaire et de confier davantage de responsabilités au Président ou à la Présidente du Comité des Ministres revêt une importance particulière à cet égard et mérite le soutien plein et entier de l’Assemblée.
B. Budget
45. Le Rapporteur estime que les ressources existantes sont insuffisantes. Il prie instamment le Comité des Ministres de mettre en oeuvre les propositions des Sages concernant le budget de l’Organisation (par. 80-83), dans la mesure où l’Assemblée a, à maintes reprises, recommandé au Comité des Ministres de donner à l’Organisation les moyens financiers et en personnel nécessaires lui permettant de faire face aux conséquences de l’élargissement et de ses nouvelles missions, et de rechercher de nouvelles formes de financement. L’Assemblée a également demandé l’inscription d’une ligne budgétaire spécifique pour le Conseil de l’Europe dans les budgets nationaux.
46. Les ressources budgétaires présentes et futures devraient être allouées en fonction des priorités politiques fixées par les sommets. Si les augmentations budgétaires ne sont pas suffisantes, ce qui risque d’être le cas, il sera nécessaire de redistribuer les ressources au sein du budget actuel, en les axant sur les domaines prioritaires.
47. L’Assemblée estime en outre que le droit de vote de tout Etat accusant un retard d’une année dans le paiement de sa contribution devrait être automatiquement suspendu10.
C. Coopération intergouvernementale
48. Le Comité des Sages a recommandé la réorganisation de la coopération intergouvernementale conformément aux objectifs fondamentaux et aux priorités actuelles de l’Organisation (concentration, coordination et cohérence). Il a en outre recommandé que le Comité des Ministres approuve un plan annuel pour l’Organisation et établisse des priorités claires dans chaque domaine et secteur à la lumière des grandes priorités pour l’ensemble de l’Organisation. (par. 63).
49. Le Rapporteur soutient ces propositions et suggère que l’Assemblée soit associée à l’élaboration du plan annuel.
50. Concernant les programmes d’assistance et de coopération, l’Assemblée a recommandé au Comité des Ministres que l’Organisation réponde mieux, à l’avenir, aux besoins concrets de ses Etats membres et qu’elle étende en conséquence ses programmes d’assistance et de coopération. L’Assemblée lui a notamment demandé de "renforcer ces programmes de façon substantielle et de mieux les cibler sur les réformes démocratiques les plus urgentes et les plus pertinentes pour améliorer la protection des droits de la personne" 11.
51. Le Rapporteur estime que les structures du secrétariat affecté à la coopération intergouvernementale devraient être simplifiées et rationalisées à la lumière des priorités définies par le deuxième sommet (par. 26).
IV. L’Assemblée parlementaire
A. Reconnaissance du rôle politique de l’Assemblée
52. Selon le rapport du Comité des Sages, l’Assemblée joue, en particulier depuis le début du processus d'élargissement, un rôle politique de plus en plus important (par. 22).
53. Grâce à l’Assemblée, d’importants engagements politiques (tels que la ratification de la Convention européenne des Droits de l’Homme) ont été ajoutés aux conditions statutaires d’adhésion à l’Organisation. L’Assemblée a en outre créé le « statut d’invité spécial » à l’intention des Parlements des nouvelles démocraties et instauré la notion de suivi des engagements et obligations des Etats membres.
54. Dans le contexte de l’examen des conditions d’octroi du statut d’invité spécial et, ultérieurement, dans celui des procédures d’adhésion et de suivi, l’observation des élections est devenue une partie importante des activités de l’Assemblée.
55. De plus, l’Assemblée joue traditionnellement le rôle de forum de dialogue politique entre les différentes forces politiques dans les situations de crise, en organisant des audiences et en tenant des débats publics sur des questions politiques controversées. Elle n’a pas hésité à intervenir sur le terrain lorsqu’une crise éclatait, comme en Albanie.
56. Le Rapporteur se réjouit de la reconnaissance par le Comité des Sages du rôle politique de l’Assemblée ainsi que de ses propositions visant à changer officiellement son nom de « Consultative » à "Assemblée parlementaire" (par. 52), et à l’associer à toutes les réunions de coordination à haut niveau avec l'Union européenne, l'OSCE et les Nations unies (par. 50).
B. Relations avec le Comité des Ministres
i. Coopération générale
57. Afin de renforcer l’efficacité du Conseil de l’Europe, les Sages ont proposé que le Comité des Ministres et l'Assemblée se concertent sur le texte d’une résolution statutaire qui clarifierait leurs relations en tant que deux principaux partenaires au sein de l’Organisation (par. 41), et que le/la Président(e) de l'Assemblée prenne la parole devant le Comité des Ministres à l'ouverture de chaque réunion au niveau ministériel (par. 51). Ils ont en outre suggéré que « les dispositifs de consultation mutuels [soient] renforcés entre les commissions de l'Assemblée parlementaire et le secteur de la coopération intergouvernementale » (Annexe II).
58. Le Rapporteur soutient pleinement ces propositions, qui contribueraient sans aucun doute à améliorer la coopération entre les deux organes et à renforcer l’efficacité de l’Organisation.
59. L’Assemblée tient actuellement une réunion du Comité mixte lors de chaque partie de session afin de favoriser le dialogue avec le Comité des Ministres, de permettre un débat ouvert sur les questions sensibles et, dans certains cas, d’adopter une position commune sur des sujets spécifiques. Il convient de noter que jusqu’à présent, le paragraphe 1 c) de la résolution statutaire (51) en vertu de laquelle le Comité mixte peut formuler des propositions concernant l’ordre du jour de l’Assemblée et celui du Comité des Ministres n’a que rarement été mis en application. Le Rapporteur estime que cette disposition devrait être mise en œuvre.
ii. Compétences budgétaires et administratives
60. Le poids réel de l’Assemblée dans l’Organisation est actuellement en contradiction avec ses compétences budgétaires et administratives, qui sont insatisfaisantes et ne correspondent pas aux prérogatives normales d’un organe parlementaire.
61. C’est pourquoi l’Assemblée a recommandé au Comité des Ministres12 de la consulter avant de fixer le plafond pour le budget global de l’Organisation et, en ce qui concerne le budget de l’Assemblée, de mettre en place un mécanisme de discussion directe avec l’Assemblée afin de parvenir à un accord sur le montant global des crédits alloués à l’Assemblée chaque année.
62. Le Rapporteur constate avec satisfaction que ces éléments figurent parmi les nombreuses recommandations du Comité des Sages (par. 49), mais regrette qu’il n’accorde pas à l’Assemblée l’autonomie budgétaire et administrative qu’elle a requise à maintes reprises.
63. Au sein de l’Assemblée, les ressources budgétaires devraient être allouées en fonction des priorités définies lors des sommets, comme ce devrait être le cas pour l’ensemble de l’Organisation.
64. En ce qui concerne son propre secrétariat (le Greffe), il est clair que le statut du personnel de l'Organisation lui est applicable. Toutefois, les pouvoirs de l’Assemblée à cet égard devraient être mis en conformité avec son rôle politique, en tenant compte du fait que le Greffier est élu par l’Assemblée et responsable devant son Bureau. Comme le rapport du Comité des Sages le propose, il serait souhaitable de mieux refléter la spécificité du Greffe dans les règlements de l'Organisation.
iii. Modification de la procédure d’adoption des conventions du Conseil de l’Europe
65. Comme l’a déjà recommandé l’Assemblée13, le Comité des Ministres devrait adopter une résolution statutaire prévoyant de lui soumettre systématiquement, en vue d’une co-décision, avant son adoption, tout projet de convention, d’accord et de protocole.
66. La co-décision dans l’adoption des textes des conventions constitue, pour un organe parlementaire, un droit fondamental. Cette pratique renforcerait en outre le caractère démocratique de la prise de décision au sein de l’Organisation.
67. Le Rapporteur accueille toutefois favorablement la proposition des Sages de constituer un groupe de travail au sein du Comité Mixte pour essayer de trouver une solution en cas de désaccord (par. 48) entre l’Assemblée et le Comité des Ministres.
C. Propositions concernant la structure des commissions de l’Assemblée
68. Les propositions du Comité des Sages concernant la réorganisation de la structure du secrétariat de la coopération intergouvernementale devraient également conduire à une réflexion approfondie sur la structure de l’Assemblée.
69. Le Rapporteur estime que l’Assemblée devrait réorganiser la structure de ses commissions afin de la simplifier, de la rationaliser et d’en accroître l’efficacité. Pareille réforme devrait prendre en compte les préoccupations de certaines délégations nationales, qui considèrent que la prolifération des réunions entrave la participation régulière de leurs membres et ne peuvent pas toujours supporter la charge financière induite par cette participation.
70. En effet, l’Assemblée compte aujourd’hui un total de 572 membres, auxquels s’ajoutent vingt invités spéciaux et douze observateurs, et le nombre de membres augmentera encore en cas d’élargissement de l’Organisation. L’Assemblée comprend 14 commissions, qui disposent chacune d’un nombre de sièges variant entre 45 et 65.
71. Le Rapporteur est favorable à la fusion de commissions à la lumière des priorités définies par les sommets du Conseil de l’Europe. Cette réduction favoriserait en outre un parallélisme accru avec le secteur gouvernemental et faciliterait la coopération avec ce dernier.
72. Il convient également de réexaminer d’autres questions telles que le nombre de membres de l’Assemblée, le nombre de sièges attribués aux délégations nationales, la représentation des délégations nationales dans les commissions, la taille des commissions, le nombre de sous-commissions et de commissions ad hoc, la durée et le nombre des réunions de commissions et les mandats spécifiques des différentes commissions.
V. Autres organes du Conseil de l’Europe
73. Tous les organes du Conseil de l’Europe doivent être associés aux réformes et leur coopération mutuelle doit être renforcée. Il leur faut, à l’image du Comité des Ministres et de l’Assemblée, revoir leurs activités, leurs structures et leurs méthodes de travail afin de les cibler sur les objectifs prioritaires de l’Organisation. A leur niveau et dans le cadre de leurs compétences, ils devraient appliquer les principes figurant au Chapitre II de ce rapport portant sur l’ensemble du Conseil de l’Europe.
74. A cet égard, le Rapporteur appuie les propositions formulées par les Sages concernant :
- le Secrétaire Général, qui devrait présenter à l'Assemblée un rapport annuel sur «l'état du Conseil de l'Europe», (par. 57) et devrait avoir davantage de responsabilités dans le domaine du suivi des engagements (par. 58);
- le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, qui devrait être plus largement consulté par le Comité des Ministres sur les questions relevant de sa compétence (par. 54);
- la Commission pour la démocratie par le droit (la Commission de Venise), qui devrait être invitée à émettre des avis non contraignants par les organes statutaires et par le Secrétaire Général sur des questions d’ordre constitutionnel ou des questions juridiques d’importance fondamentale pour le Conseil de l’Europe, et par le Comité des Ministres sur l’interprétation des conventions et autres instruments juridiques du Conseil de l’Europe dépourvus de mécanismes propres d’interprétation (par. 59).
- le Fonds de développement social, dont les activités devraient être renforcées.
VI. Conclusions
75 Le Rapport du Comité des Sages constitue un bon point de départ pour la réforme structurelle de l’Organisation. Le Rapporteur se félicite notamment de l’intégration dans ledit rapport de plusieurs propositions de l’Assemblée et, sur le plan général, de la volonté politique qui a été exprimée d’associer l’Assemblée à l’élaboration de ce report.
76. Cependant, l’étape cruciale des réformes – leur mise en application – est encore à venir. Les Sages ont suggéré au Comité des Ministres d’assumer la responsabilité du suivi des recommandations et d’en contrôler la mise en application, en étroite coopération avec le Secrétaire Général (par. 88). Le Rapporteur estime que l’Assemblée doit suivre ce processus de près et y être associée. L’engagement pris par les groupes politiques de l’Assemblée de soutenir les propositions des Sages sera indispensable à la mise en œuvre des décisions qui exigent une volonté politique forte. De plus, le soutien des délégations nationales sera fondamental, en ce qui concerne en particulier les décisions budgétaires et la ratification des conventions.
77. C’est en définitive la volonté politique de défendre et de développer les valeurs de l’Organisation, manifestée par le Comité des Ministres et ses Gouvernements, l’Assemblée parlementaire et ses parlements nationaux, qui sera la clé de la réussite finale de l’initiative prise lors du deuxième sommet. Le Rapporteur souhaite que les propositions contenues dans le rapport du Comité des Sages renforcent encore davantage l’efficacité des réformes à venir afin de faire du Conseil de l’Europe une organisation parfaitement adaptée aux besoins qui seront ceux du continent européen au XXIe siècle.
Commission saisie du rapport : commission des questions politiques
Implications budgétaires pour l’Assemblée : néant
Renvoi en commission : Doc. 8261 et renvoi n° 2343 du 4 novembre 1998)
Projet d’avis et projet de résolution adoptés par la commission le 16 décembre 1998 à l’unanimité.
Membres de la commission : M. Bársony (Président), Mme Ojuland (Vice-Présidente), MM. Antretter, Arzilli, Atkinson, Mme Belohorská, MM. Bergqvist, Björck, Blaauw (remplaçante: Mme Gelderblom-Lankhout), Bloetzer, Chircop, Chornovil, Daly, Davis, Dokle, Domljan, Gjellerod remplaçante: Mme Severinsen), Glotov, Gül (remplaçant: Akçali), Hadjidemetriou (remplaçant: Demetriou) Hornhues (remplaçant: Bühler), Mme Iotti, MM. Irmer, Iwinski, Mme Kautto, MM. Kirilov, Krzaklewski, Kuzmickas, Mme Lentz-Cornette, MM. Lopez Henares, Lupu (remplaçant: Kelemen), van der Maelen (remplaçant: Clerfayt), Maginas (remplaçant: Micheloyiannis), Martinez, Medeiros Ferreira, Meier, Mota Amaral, Mühlemann (remplaçant: Gross), Mutman, Nallet, Nedelciuc, Mme Nemcova, MM. Oliynyk, Pahor, Palmitjavilo Ribo, Popovski, Prusak, Mme Ragnarsdottir, Mme Roudy, MM. Schieder, Schwimmer, Séguin (remplaçant: Baumel, Vice-Président), Selva, Sinka, Mme Smith (remplaçant: M. Taylor), Mme Stanoiu, Mme Stepová (remplaçant: M. Skopal), MM. Surjan, Thoresen (remplaçant: Simonsen), Timmermans, Toshev, Urbain (remplaçant: Staes), Volcic, Ziuganov.
N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont imprimés en italique
Secrétaires de la commission: M. Kleijssen, M. Sich, M. Gruden
1 Composition : M. Mario Soares , Président (ancien président de la République, Portugal); Mme Gret Haller, médiatrice pour la Bosnie-Herzégovine, Suisse; Mme Tarja Halonen, ministre des Affaires étrangères, Finlande; M. Laszlo Kovacs, ministre des Affaires étrangères, Hongrie; M. Vladimir Shustov, Ambassadeur extraordinaire, Fédération de Russie .
Les autorités et représentants ci-après ont aussi participé pleinement aux activités du Comité des Sages : la Présidente de l’Assemblée parlementaire (Mme Leni Fischer); le Président de la Commission de Venise (M. Antonio La Pergola); un représentant de la présidence de l’Union européenne (Mme Audrey Glover); un représentant de la présidence en exercice de l’OSCE (Mme Hanna Suchocka); un représentant des autorités du pays hôte (Mme Joelle Timsit).
2 Résolution 1115 (1997) sur la création d’une commission de l’Assemblée pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi).
3 Résolution 1155 (1998) Evolution des procédures de suivi de l’Assemblée (avril 1997 – avril 1998)
4 Recommandation 1366 (1998) Evolution des procédures de suivi de l’Assemblée (avril 1997-avril 1998)
5 idem
6 Démocratie et droits de l’homme, cohésion sociale, sécurité des citoyens, valeurs démocratiques et diversité culturelle.
7 Recommandation 1365 (1998) Relations avec l’Union européenne (suite du Sommet d’Amsterdam de l’Union européenne)
8 Recommandation 1381 (1998) Politique générale : Conseil de l’Europe et OSCE
9 Recommandation 1342(1997) relative à la contribution de l’Assemblée parlementaire au 2e Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe
Recommandation 1250 (1994) relative à l’élargissement du Conseil de l’Europe et aux perspectives budgétaires
Recommandation 1267 (1995) relative à la politique générale du Conseil de l’Europe
12 Recommandation 1344 (1997) relative à l’élargissement du Conseil de l’Europe : compétences budgétaires et administratives de l’Assemblée
Recommandation 1361 (1998) : modification de la procédure d’adoption des conventions du Conseil de l’Europe