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Doc. 8052
1er avril 1998
Réforme des Nations Unies
Rapport
Commission des questions politiques
Rapporteur: Mme Hanne Severinsen, Danemark, Groupe libéral, démocrate et réformateur
Résumé
Il faut soutenir la réforme en cours aux Nations Unies qui prépare l’Organisation à relever de nouveaux défis au tournant du millénaire.
Le Conseil de sécurité doit être réformé afin de rendre cet organe plus transparent, plus démocratique et plus représentatif de la composition des Nations Unies.
Les représentants des parlements nationaux devraient être impliqués davantage dans le fonctionnement des Nations Unies.
L'expérience spécifique du Conseil de l'Europe en matière de promotion de la sécurité démocratique lui donne les qualités nécessaires pour être considéré comme une organisation régionale pour la prévention des conflits au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies.
Le Comité des Ministres devrait réexaminer les possibilités de renforcer la coopération entre le Conseil de l’Europe et les Nations Unies.
I. Projet de recommandation
1. L'Assemblée accueille avec satisfaction et soutient la réforme en cours aux Nations Unies qui prépare l'Organisation à relever de nouveaux défis au tournant du millénaire.
2. L'Assemblée appuie l'ensemble des réformes structurelles présenté par le Secrétaire général en juillet 1997 et les résolutions ultérieures de l'Assemblée générale qui s'y rapportent. Elle estime que ces mesures, dont une grande partie est déjà en cours d'application, constituent une base solide pour une meilleure structure de gestion et une utilisation plus efficace des ressources disponibles.
3. La situation financière précaire des Nations Unies, qui résulte du non-paiement des cotisations par un certain nombre d’Etats membres, représente une menace directe et imminente pour le bon fonctionnement de l'Organisation.
4. L'Assemblée considère que la réforme des Nations Unies ne saurait être complète sans une réforme du Conseil de sécurité, y compris du droit de veto, qui devrait rendre cet organe plus transparent, plus démocratique et plus représentatif de la composition des Nations Unies.
5. L'Assemblée estime que les Nations Unies devraient refléter les deux composantes de l’Etat que sont l'exécutif et le législatif. Par conséquent, l’Assemblée appelle à une plus grande participation des représentants des parlements aux travaux des Nations Unies afin d'en faire une organisation plus démocratique, plus légitime et plus efficace. L’Assemblée se félicite de ce qu’un premier pas pour associer les parlements à l’action des Nations Unies ait été fait avec la signature d’un accord de coopération entre cette organisation et l’Union interparlementaire, qui représente les parlements au niveau mondial.
6. Les nouveaux enjeux auxquels sont confrontées les Nations Unies exigent également de nouveaux instruments. L'Assemblée note avec satisfaction que les entretiens sur l'instauration d'un tribunal pénal international approchent de leur conclusion. Dans le cadre de son mandat, le futur tribunal devrait être pleinement indépendant et devrait disposer de fonds suffisants pour mener à bien ses tâches.
7. L'Assemblée estime que la réforme des Nations Unies offre l'occasion de revoir et de consolider la coopération avec le Conseil de l'Europe. Cela est particulièrement important à la lumière de la participation grandissante des Nations Unies aux missions de maintien de la paix, humanitaires et autres dans un certain nombre d'Etats qui sont membres du Conseil de l'Europe et d'Etats qui ont demandé à y adhérer.
8. L'Assemblée regrette une nouvelle fois que le statut d'observateur, que l'Assemblée générale des Nations Unies a accordé au Conseil de l'Europe le 17 octobre 1989, ne soit toujours pas utilisé régulièrement.
9. L'Assemblée se félicite des réunions tripartites de haut niveau entre le Conseil de l'Europe, les Nations Unies et l'OSCE, qui ont lieu périodiquement depuis 1993, et des réunions ciblées qui portent sur une question ou une région spécifique. Elle réitère sa position selon laquelle elle doit être représentée à ces réunions.
10. L'Assemblée décide d'intensifier ses propres efforts en vue de resserrer les contacts avec les Nations Unies, grâce à des contacts réguliers entre ses commissions, les organes compétents et les institutions spécialisées des Nations Unies.
11. L’Assemblée rappelle que le Conseil de l’Europe a un mécanisme unique pour établir des normes politiques et juridiques et qu’il a développé un système de suivi qui contribue également à la prévention des conflits. Les Nations Unies devraient tirer profit de cette expérience.
12. L'Assemblée estime que l'expérience unique du Conseil de l'Europe en matière de promotion de la sécurité démocratique – fondée sur la démocratie, les droits de l'homme et la prééminence du droit – lui donne les qualités nécessaires pour être considéré comme une organisation régionale pour la prévention des conflits au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. Par conséquent, le Conseil de l'Europe devrait être associé à toutes les formes de coopération entre les Nations Unies et les organisations régionales.
13. L'Assemblée demande aux gouvernements des Etats membres et des Etats observateurs du Conseil de l'Europe:
i. de continuer à soutenir les réformes entreprises par le Secrétaire général des Nations Unies;
ii. de payer leurs cotisations, régulièrement et sans réserve, et, le cas échéant, leurs arriérés, afin d'assurer le bon fonctionnement de l'organisation;
iii. de veiller à ce que les coupes budgétaires proposées par le Secrétaire général n'affectent pas les capacités opérationnelles de l'Organisation et que les économies soient transférées aux programmes économiques et sociaux en faveur du monde en développement;
iv. de poursuivre leurs entretiens sur la réforme du Conseil de sécurité en vue de le rendre plus transparent et plus représentatif de la composition des Nations Unies. Un lien direct entre le paiement des cotisations et le droit de participer au processus de prise de décisions, qui existe déjà à l'Assemblée générale, devrait également être appliqué au Conseil de sécurité;
v. d'introduire une dimension parlementaire dans les travaux des Nations Unies grâce à:
a. une plus grande participation de représentants des parlements aux travaux de leurs délégations nationales à l'Assemblée générale;
b. la participation des assemblées ou institutions interparlementaires mondiale et régionales aux travaux des conférences internationales organisées par les Nations Unies ;
c. des réunions de parlementaires des Etats membres des Nations Unies, à organiser en coopération avec l’Union interparlementaire et les organes parlementaires régionaux à intervalles réguliers, à l’un des sièges des Nations Unies.
d. des activités conjointes réunissant des représentants des gouvernements et des parlements ;
e. une plus grande participation des institutions ou assemblées interparlementaires mondiale et régionales aux activités des Nations Unies en matière de démocratie et de gouvernance, domaine dans lequel ces institutions ou assemblées ont une compétence particulière ;
14. L'Assemblée recommande au Comité des Ministres:
i. de reconnaître au Conseil de l'Europe la qualité d'une organisation régionale au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, sur la base de sa contribution à la sécurité démocratique en Europe et de son statut d'observateur à l'Assemblée générale des Nations Unies;
ii. d'examiner les possibilités pratiques pour le Conseil de l'Europe, ainsi que pour son Assemblée parlementaire, d'assister effectivement aux sessions de l'Assemblée générale des Nations Unies à New York;
iii. d'examiner, dans le cadre de son dialogue politique, les points qui seront traités par l'Assemblée générale des Nations Unies et qui intéressent directement le Conseil de l'Europe en vue de présenter une position commune du Conseil de l'Europe à New York;
iv. de décider que cette position commune sera présentée par la délégation, ou le représentant, de l'Etat assurant la présidence du Comité des Ministres;
v. de soutenir la création d'un tribunal pénal international et d'insister pour que son mandat soit élaboré de manière à garantir son indépendance et son impartialité;
vi. d'intensifier le dialogue avec les Nations Unies, y compris avec son Secrétaire général, en vue de parvenir à une synergie maximum dans l'action des deux institutions dans la région du Conseil de l'Europe;
vii. d'inviter l'Assemblée parlementaire à se faire représenter aux réunions tripartites de haut niveau avec les Nations Unies et l'OSCE.
II. Exposé des motifs par le rapporteur
A. Introduction
1. En 1994, l'Assemblée a adopté la Directive n° 500, chargeant la commission des questions politiques d'établir un rapport sur les enjeux politiques auxquels sont confrontées les Nations Unies et sur leur nécessaire restructuration. La commission était également invitée à établir un dialogue régulier avec le directeur général de l'Office des Nations Unies à Genève (UNOG) et de réunir sa sous-commission des relations avec les Nations Unies en principe une fois par an à New York, à l'occasion de l'Assemblée générale des Nations Unies.
2. En janvier 1997, la commission a remplacé sa sous-commission des relations avec les Nations Unies par une sous-commission sur les relations avec les pays non membres qui a hérité du mandat de l'ancienne sous-commission en ce qui concerne les relations avec les Nations Unies.
3. En juillet 1997, le Secrétaire général des Nations Unies, M. Kofi Annan, a présenté à l'Assemblée générale un rapport intitulé: «Renouveler les Nations Unies: un programme de réforme».
4. Le 18 décembre 1997, l'Assemblée générale a adopté une résolution exprimant son appui à un certain nombre de mesures et recommandations du Secrétaire général. Cette résolution créait le poste de Vice-Secrétaire général. Elle n'a toutefois pas approuvé les propositions tendant à créer une commission ministérielle pour examiner la nécessité d'une révision de la Charte des Nations Unies, ni la désignation de la session de l'Assemblée générale de l'an 2000 comme «Assemblée du millénaire» accompagnée d'une «Assemblée des peuples» composée de représentants de la société civile.
5. Le présent rapport traite des enjeux majeurs auxquels sont confrontées les Nations Unies. Au nombre de ceux-ci figurent les réformes décidées par le Secrétaire général qui sont déjà en cours de réalisation, les discussions entre les Etats membres concernant la composition du Conseil de sécurité, les efforts déployés afin de résoudre la situation financière, ainsi que la création d'un tribunal pénal international qui figure à l'ordre du jour des Nations Unies depuis 1948. Il examine certaines idées concernant la nécessité d'introduire une dimension parlementaire aux Nations Unies, ainsi que les relations entre les Nations Unies et le Conseil de l'Europe.
B. Réformes proposées par le Secrétaire général«
«Renouveler les Nations Unies: un programme de réforme»
6. Le 14 juillet 1997, le Secrétaire général des Nations Unies, M. Kofi Annan, a présenté à l'Assemblée générale des Nations Unies un ensemble de mesures et de recommandations – programme de réforme – visant à assurer une plus grande communauté d'objectifs, la cohérence des efforts, la réduction des coûts et la souplesse dans la capacité de réaction des Nations Unies. Cet objectif doit être réalisé grâce à l'introduction de nouvelles structures de direction et de gestion et à la réorganisation de toutes les activités des Nations Unies.
Cinq missions de base
7. Tous les services, programmes et fonds des Nations Unies doivent être réorganisés pour relever de l'une des cinq missions de base:
– la paix et la sécurité;–
– les affaires économiques et sociales;–
– la coopération au développement;–
– les questions humanitaires;–
– les droits de l'homme.8.
8. Des comités exécutifs ont été établis dans les quatre premiers domaines afin de réduire le chevauchement des efforts et de favoriser une plus grande complémentarité et une plus grande cohérence. Les droits de l'homme, désignés comme transversaux, sont inclus dans chacune des autres missions. Le secrétariat des droits de l'homme a été restructuré et un nouveau Bureau du coordinateur des secours d'urgence a été créé.
Nouvelles structures de direction et de gestion
9. Afin de renforcer la capacité de direction au sein du Secrétariat, le programme de réforme envisageait les mesures ci-après:
– la création du poste de Vice-Secrétaire général (approuvée par l'Assemblée générale le 19 décembre 1997);–
– la création d'un groupe de gestion de haut niveau, afin de seconder le Secrétaire général dans la réforme;–
– la mise en place d'un Groupe de la planification stratégique chargé de mettre au point les recommandations pratiques pour le Secrétaire général et le groupe de gestion de haut niveau;–
– la coordination de l'action de toutes les entités des Nations Unies au niveau national sous «une seule bannière».Ré
Réductions budgétaires
10. Plusieurs mesures de gestion et d'efficacité ont été prises afin de donner à l'Organisation une nouvelle culture et structure de gestion. Le Secrétaire général a proposé de diminuer de 10 % les effectifs du Secrétariat (1 000 postes), de réduire les frais administratifs d'un tiers et de transférer les économies ainsi réalisées aux activités de développement. Il a également envisagé une révision approfondie des politiques et des pratiques en matière de ressources humaines afin de veiller à ce que tous les agents possèdent les compétences nécessaires et jouissent des conditions requises pour un service efficace.
Maintien de la paix et diplomatie préventive
11. La mise en place d'une capacité de déploiement rapide des troupes associée à une stratégie bien définie pour le retrait des forces figurent parmi les mesures préconisées par le Secrétaire général afin d'accroître l'efficacité des efforts de maintien de la paix. Le Secrétaire général a également visé au renforcement de la capacité institutionnelle pour une diplomatie de prévention et de consolidation de la paix après les conflits en confiant cette responsabilité au département des affaires politiques. Un département des affaires de désarmement a été créé afin de recentrer et de relancer cette question vitale.
Promotion d'un développement durable
12. Au cœur du programme de réforme proposé par le Secrétaire général figurent les mesures reflétant sa détermination à faire du développement soutenu et durable une priorité essentielle des Nations Unies. A cet effet, il a:
– proposé la création de dividendes pour le développement de quelque 200 millions de dollars afin de transférer les ressources de l'administration aux activités de programme;–
– instauré un Bureau du financement du développement;–
– créé un Groupe des Nations Unies pour le développement afin de renforcer la coordination des politiques et des programmes menés par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (Unicef), le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP);–
– proposé un nouveau système de financement multi-annuel pour les opérations de développement.Ré
Réforme des travaux de l'Assemblée générale
13. En plus de ces mesures, le Secrétaire général a formulé des recommandations concernant la rationalisation, la simplification et la valorisation des travaux de l'Assemblée générale. Ces dernières rejoignent les délibérations du Groupe de travail sur le renforcement du système des Nations Unies créé par l'Assemblée générale afin de mettre au point un large éventail de propositions de réforme.
14. En particulier, le Secrétaire général a recommandé à l'Assemblée générale:
– de recentrer ses travaux sur des questions de la plus haute priorité et de diminuer la durée de ses sessions;–
– de fixer des délais spécifiques pour chaque initiative qui implique de nouvelles structures organisationnelles et/ou d'importants engagements de fonds;–
– de reconvertir le budget-programme des Nations Unies d'un système de comptabilisation des dotations en une comptabilité fondée sur les résultats;–
– de revoir la répartition actuelle des fonctions et des responsabilités entre le Secrétaire général et l'Assemblée générale.Co
Coopération avec la société civile
15. Des initiatives ont également été envisagées afin d'accroître la consultation et la coopération des Nations Unies avec la société civile et en particulier avec les organisations non gouvernementales (ONG). L'attachement du Secrétaire général à l'instauration de partenariats avec la société civile est symbolisé par sa recommandation tendant à organiser une Assemblée des peuples du millénaire autour de la session de l'Assemblée générale de l'an 2000 afin d'assurer une plus grande participation de la société civile aux travaux et à la promotion de l'Organisation.
Les résolutions de l'Assemblée générale
16. Dans ses deux résolutions du 12 novembre et du 19 décembre 1997, l'Assemblée générale a approuvé les principaux éléments de la réforme proposée par le Secrétaire général (Résolution A/RES/52/12 A et A/RES/52/12 B). En particulier, dans sa deuxième résolution, l'Assemblée générale:
– a créé le poste de Vice-Secrétaire général;
– a soutenu les efforts en vue de prévenir les conflits et de renforcer la capacité de déploiement rapide des Nations Unies dans le domaine des opérations de maintien de la paix;
– a décidé de créer un compte pour le développement à partir des économies générées par les réformes administratives;
– a confirmé sa volonté de rationaliser davantage ses travaux ainsi que ceux du Conseil économique et social et de plusieurs de ses organes subsidiaires;
– a adopté le projet de décision (A/52/L.71) sur les organisations non gouvernementales (ONG) qui demande au Secrétaire général d'élaborer un rapport sur:
. les arrangements et pratiques qui régissent actuellement l'interaction des ONG dans toutes les activités du système des Nations Unies;
. les incidences juridiques et financières des modifications des dispositions actuelles en vue de renforcer la participation des ONG aux activités des Nations Unies;
. la participation des ONG de toutes les régions, en particulier celles des pays en développement.
17. L'Assemblée générale a demandé au Secrétaire général de développer les éléments ci-après de ses propositions:
– un nouveau concept de tutelle;
– une «Assemblée générale du millénaire» en l'an 2000, accompagnée d'une «Assemblée des peuples » pour les représentants de la société civile;
– la création d'une commission spéciale chargée d'étudier les modifications éventuelles des relations constitutionnelles entre les Nations Unies et ses institutions spécialisées autonomes;
– un fonds d'avances renouvelables et un nouveau système de budgétisation «fondé sur les résultats»;
– la fixation de délais pour l'examen des programmes par l'Assemblée et leur achèvement possible.
18. Dans sa deuxième résolution, l'Assemblée générale a également reconnu l'importance des questions de développement en soulignant le besoin urgent de ressources pour le développement «sur une base prévisible, continue et assurée». Elle a donc demandé au Secrétaire général de soumettre, avant la fin mars, des propositions précises pour la mise en place d'un nouveau système de ressources centrales.
19. L'Assemblée générale procède encore à l'examen des propositions relatives à un resserrement des relations entre les conseils d'administration du PNUD, du FNUAP et de l'Unicef et doit également décider si le Conseil économique et social (Ecosoc) doit entamer un examen des fonctions des cinq commissions régionales.
C. La réforme du Conseil de sécurité
20. En 1993, l'Assemblée générale a créé un groupe de travail — à composition non limitée — de tous les Etats membres pour réfléchir à une réforme du Conseil de sécurité. Le groupe traite de la plus délicate des réformes des Nations Unies sur le plan politique: il est probable que toute modification concernant le Conseil de sécurité exige une révision de la Charte des Nations Unies. Celle-ci n'a été révisée que trois fois depuis 1945. Le groupe s'intéresse avant tout à la taille, à la composition, aux procédures de décision et à l'amélioration des méthodes de travail du Conseil.
21. La modification des méthodes de travail a déjà avancé sur un certain nombre de points, ce qui devrait assurer une plus grande transparence des procédures suivies par le Conseil. Cependant, il a été bien plus difficile de s'entendre sur les procédures de prise de décision au sein du Conseil.
22. Parmi les questions en suspens figurent l'élargissement du nombre des membres permanents, la reconnaissance du droit de veto à d'éventuels nouveaux membres, une révision générale du droit de veto et la durée du mandat des membres non permanents.
Propositions du président
23. En mars 1997, M. Razali, président du groupe de travail, a présenté un document qui proposait de porter de quinze à vingt-quatre membres la composition du Conseil. Cinq nouveaux membres auraient un statut permanent; ils viendraient de trois pays en développement d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine/des Caraïbes, et de deux Etats industrialisés. Quatre autres seraient des membres non permanents (représentant l'Afrique, l'Asie, l'Europe orientale et l'Amérique latine/les Caraïbes).
24. L'Assemblée générale désignerait ultérieurement les Etats qui seraient élus membres permanents du Conseil. Aucun Etat ne pourrait devenir membre permanent tant que l'ensemble des cinq n'aurait pas obtenu la majorité requise des deux tiers des membres de l'Assemblée.
25. Selon la proposition de M. Razali, les nouveaux membres permanents n'auraient pas le droit de veto, mais ils verseraient, outre leur contribution régulière, la même contribution supplémentaire au titre du maintien de la paix que les membres permanents d'origine. Cependant, les membres permanents d'origine seraient invités à limiter leur droit de veto aux opérations décidées en vertu du chapitre VII de la Charte (maintien de la paix).
Proposition des Etats-Unis
26. Les Etats-Unis ont proposé d'ajouter le Japon, l'Allemagne et trois pays en développement comme membres permanents sans droit de veto, ce qui porterait le nombre des membres permanents à dix et la composition globale à vingt membres.
Les candidats à de nouveaux sièges permanents
27. Tandis que l'Allemagne et le Japon sont des candidats évidents du monde industrialisé à un siège de membre permanent, le choix des candidats au titre de l'Afrique, de l'Asie et de l'Amérique latine est moins facile. Les principaux rivaux au titre des pays en développement sont l'Inde et l'Indonésie, pour l'Asie, l'Egypte, l'Afrique du Sud et le Nigeria, pour l'Afrique; et le Brésil, pour l'Amérique latine.
Proposition italienne de système de rotation
28. Soucieuse de jouer un rôle propre sur la scène diplomatique internationale, l'Italie a proposé un système de rotation selon lequel les nouveaux membres seraient élus au Conseil de sécurité pour des mandats périodiques, parmi un ensemble de pays ayant contribué de manière significative aux valeurs et à l'action des Nations Unies. En particulier, Rome a défendu l'adjonction de dix nouveaux sièges non permanents. Trois Etats occuperaient chacun de ces sièges par rotation, à raison de deux ans par Etat. Les trente Etats concernés seraient élus, malgré tout, par l'Assemblée générale conformément à la procédure habituelle.
29. Après des échecs répétés dans la réalisation d'un accord, et vu les positions contradictoires entre Etats européens (Allemagne, Italie), les chances d'apporter des modifications immédiates à la composition du Conseil de sécurité ont diminué.
D. Financement
30. En 1994, l'Assemblée générale a créé un groupe de travail de haut niveau, à composition non limitée, sur la situation financière des Nations Unies, pour faire face à la crise financière prolongée de l'Organisation. Cette crise est due directement au fait que les Etats membres ne versent pas leur contribution (arriéré: 2,2 milliards de dollars des Etats-Unis, dont 1,3 milliard dus par les Etats-Unis). Un coup sévère a été porté aux Nations Unies en novembre 1997 quand le Congrès des Etats-Unis a refusé d'autoriser le versement d'une partie des arriérés.
31. Le groupe de travail a recherché les moyens d'assurer le versement des arriérés et des contributions exigibles. Il a débattu de l'introduction d'un calendrier de versement et d'une application plus stricte de l'article 19 de la Charte, qui empêche un Etat membre dont les arriérés de contribution portent sur deux années ou plus de voter à l'Assemblée générale. Le groupe a aussi étudié la possibilité d'instituer des primes pour les Etats membres qui versent leur contribution à l'échéance et des pénalités pour ceux qui ne le font pas; il s'est aussi penché sur des questions liées à la capacité de paiement et aux méthodes de calcul des barèmes d'évaluation.
32. Les Etats-Unis, qui versent 25 % du budget ordinaire et 30 % du budget distinct de l'Organisation affecté au maintien de la paix, ont proposé que le plafond de contribution soit ramené à 20 et 25 %, respectivement.
33. Le 22 décembre 1997, l'Assemblée générale a décidé d'examiner l'année suivante la demande des Etats-Unis tendant à obtenir une diminution de leur contribution s'ils versent leurs arriérés. La résolution a maintenu la contribution des Etats-Unis à son niveau de 25 % du budget ordinaire pour les trois prochaines années, mais a autorisé un réexamen en septembre 1998, sous réserve que les arriérés aient été versés.
34. Une réduction de la contribution des Etats Unis entraînerait automatiquement une augmentation de celle des pays européens — dont la part collective dans le budget de l'Organisation est la plus importante, avec 35 % — et de celle du Japon (15 %). La contribution de Tokyo passerait de 17,9 % en 1998 à 20,5 % en l'an 2000. Les autres contributeurs importants sont l'Allemagne, qui arrive en troisième position avec 9,6 %, suivie par la France, l'Italie, la Grande-Bretagne et le Canada. La Russie, membre permanent, verra sa contribution tomber à 1,077 % en l'an 2000, contre 2,873 % en 1998. La Chine ne verse que 0,9 % du budget des Nations Unies et refuse que sa contribution augmente. La contribution des pays en développement est de 0,01 %.
35. A titre de mesure provisoire, et dans l'attente d'une solution durable de la situation financière de l'Organisation, le Secrétaire général a proposé de créer un Fonds de crédit renouvelable doté d'un capital initial de 1 milliard de dollars des Etats-Unis, qui serait financé par des contributions volontaires ou d'autres moyens. Il soumettra à l'Assemblée générale, d'ici à fin mars 1998, une proposition détaillée visant à créer ce Fonds.
36. La crise financière de l'Organisation sera à nouveau l'une des grandes questions abordées par les Nations Unies en 1998. Bien qu'un budget réduit ait été adopté pour 1998-1999, budget dont on s'efforcera d'améliorer l'efficacité et le rendement, le refus persistant des Etats-Unis et d'autres Etats membres de satisfaire à leurs obligations financières met gravement en péril le fonctionnement normal de l'Organisation.
E. Le tribunal pénal international
37. Depuis 1948, l'Assemblée générale a souligné à maintes reprises qu'il importe de créer à titre permanent un tribunal pénal international pour poursuivre et punir les personnes responsables de crimes graves au regard du droit international; en effet, la Cour internationale de Justice de la Haye ne connaît que des différends entre Etats.
38. En 1992, la Commission du droit international, chargée d'étudier la possibilité d'instituer un tel organe, a créé un groupe de travail pour examiner la question. La structure que le groupe proposait dans son rapport consistait en une juridiction pénale internationale constituée conformément à un traité multilatéral.
39. Dans sa Résolution 49/53 du 9 décembre 1994, l'Assemblée générale a salué le rapport de la Commission du droit international. En décembre 1995, elle a préconisé la création d'un comité préparatoire (PrepCom) pour discuter et élaborer un texte de synthèse largement acceptable pouvant servir de convention relative à une future Cour. Le Comité, qui s'est réuni pour la dernière fois en décembre 1997, s'emploie maintenant à donner au traité sa forme définitive. Une conférence diplomatique internationale se tiendra à Rome entre le 15 juin et le 17 juillet 1998 pour adopter le nouvel instrument international.
40. Un débat prolongé sur des dispositifs de complémentarité et de déclenchement a montré que de nombreux Etats s'opposent sur la nature même et la compétence de la nouvelle Cour. Le rôle du Conseil de sécurité des Nations-Unies est le plus controversé, en particulier s'agissant des circonstances dans lesquelles il pourrait saisir la Cour d'une affaire ou empêcher un procureur d'enquêter sur des allégations de génocide, de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité. Les Etats-Unis, la France, la Russie et, dans une certaine mesure, la Chine souhaitent que le Tribunal ne puisse enquêter sur les crimes commis lors des conflits majeurs que le Conseil tente de résoudre. De nombreux pays craignent qu'un contrôle qui serait exercé sur le Tribunal par un organe politique tel que le Conseil de sécurité ne nuise considérablement à l'indépendance et à l'impartialité qui sont nécessaires à tout organe judiciaire.
41. Le rôle que les gouvernements nationaux peuvent jouer pour porter une affaire devant le Tribunal est aussi une pomme de discorde. La France, la Russie et d'autres pays soutiennent que trois gouvernements, y compris le gouvernement du pays où a été commis le crime doivent donner leur accord. Selon certains pays, il faudrait prévoir également la possibilité d'une saisine individuelle du Tribunal.
42. Des désaccords existent aussi au sujet de la proposition de créer un organe compétent, pendant le stade préparatoire du procès, pour surperviser l'enquête du procureur, et au sujet de l'étendue des pouvoirs conférés au procureur et au Tribunal pendant l'enquête; enfin, ces divergences portent sur le degré de participation des Etats à l'enquête.
43. Les cent pays qui élaborent les statuts de la nouvelle juridiction tiendront une autre réunion en mars, avant la Conférence de Rome. De nombreuses décisions importantes devront pourtant être prises au dernier moment, bien qu'une puissante impulsion ait été donnée pour créer la Cour d'ici l'an 2000 à La Haye.
F. Introduction d'une dimension parlementaire aux Nations-Unies
44. Les représentants parlementaires des Etats membres des Nations Unies ont autrefois participé aux travaux de l'Organisation de manière sporadique et non systématique. Plusieurs délégations nationales à l'Assemblée générale comprenaient des parlementaires, pratique qui a aussi été encouragée à maintes reprises par notre Assemblée parlementaire. De plus, des conférences parlementaires et d'autres réunions ont été organisées en diverses occasions, par exemple lors de conférences des Nations Unies, par l'Union interparlementaire (UIP), l'organisation mondiale des parlementaires.
45. Alors qu'il était Secrétaire général des Nations Unies, M. Boutros-Ghali a présenté en décembre 1996 à l'Assemblée générale un rapport sur le soutien à la démocratie, dans lequel il soulignait l'importance du rôle joué par les parlementaires dans la reconnaissance, la compréhension et le soutien de l'action menée par les organisations internationales. Selon M. Boutros-Ghali, la participation de parlementaires aux travaux des organisations internationales a accru la légitimité, la capacité de réaction et l'efficacité de ces dernières.
46. En juillet 1996, un accord de coopération a été conclu entre les Nations Unies et l'UIP pour constituer un nouveau cadre de coopération adéquat entre les deux organisations.
47. En octobre 1997, le Secrétaire général des Nations Unies a présenté à l'Assemblée générale un rapport sur la coopération entre les Nations Unies et l'UIP. Le rapport saluait le soutien apporté par l'UIP à l'action des Nations Unies au Zaïre et à Chypre, ainsi qu'aux efforts tendant à obtenir une interdiction des mines antipersonnel à l'échelle mondiale. L’UIP a apporté une aide technique et des services de conseil aux assemblées législatives de pays comme le Cap Vert, la Gambie, la République démocratique populaire lao, le Rwanda, l'Afrique du Sud, le Viêt Nam et le Yémen. Le rôle des parlements nationaux dans la mise en œuvre des résultats de grandes conférences des Nations Unies a aussi été reconnu.
48. L'UIP a récemment ouvert auprès du siège des Nations Unies à New York un bureau qui doit servir de lieu de rencontre pour les parlementaires participant aux travaux de l'Assemblée générale. Elle a organisé périodiquement des réunions entre les parlementaires présents à New York et des responsables des Nations Unies, ainsi que des Représentants permanents des Etats membres des Nations Unies. La dernière en date de ces réunions a eu lieu le 27 octobre 1997 sous la présidence de M. Miguel Angel Martínez, président du Conseil de l'UIP. Son ordre du jour comprenait les nouveaux enjeux auxquels les Nations Unies sont confrontées, l'avenir des opérations de maintien de la paix et la réforme des Nations Unies. Soixante-quatorze parlementaires venus de trente-deux pays, dont quinze Etats membres du Conseil de l'Europe, ont participé à la réunion.
49. Dans son ensemble de propositions de réforme, le Secrétaire général des Nations Unies a proposé qu'une «Assemblée populaire du millénaire», composée de représentants de la société civile, soit convoquée en l'an 2000. Cette proposition a été vivement critiquée, et elle a donné lieu à un certain nombre de contre-propositions, préconisant la tenue d'une réunion de parlementaires, éventuellement organisée par l'UIP, tandis que des représentants de la société civile tiendraient une réunion distincte sous un nom différent. Dans sa résolution du 19 décembre 1997, l'Assemblée générale n'a pas fait sienne la proposition du Secrétaire général, et elle a invité celui-ci à en présenter une version améliorée.
G. Coopération entre les Nations Unies et le Conseil de l'Europe
Base juridique
50. La coopération entre le Conseil de l'Europe et les Nations Unies a commencé en 1951, par l'accord conclu entre le Conseil et le Secrétariat des Nations Unies. Cet accord, qui date du 15 décembre 1951, a été mis à jour par le biais d'arrangements de coopération et de liaison entre les Secrétariats du Conseil de l'Europe et des Nations Unies.
51. Le Conseil de l'Europe a aussi conclu des accords avec un certain nombre d'organes des Nations Unies et d'institutions spécialisées, telles que l'Organisation internationale du travail (1951), le Haut-Commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés (1952), le Bureau régional de l'Organisation mondiale de la Santé pour l'Europe (1952), l'Unesco (1952) et l'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) (1956).
52. La participation des Nations Unies aux missions humanitaires, de maintien de la paix et autres dans un certain nombre d'Etats membres du Conseil de l'Europe ou de pays qui ont demandé à y adhérer — comme la Croatie, «l'ex-République yougoslave de Macédoine», la Bosnie et Herzégovine, l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie — s'est développée au cours des dernières années, ce qui a conduit à l'élaboration de formes de coopération — avec le Conseil de l'Europe — ponctuelles, plus pragmatiques et plus informelles, particulièrement au niveau des pays.
Statut d'observateur auprès de l'Assemblée générale des Nations Unies
53. Le 17 octobre, l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté une résolution, proposée par un certain nombre d'Etats membres du Conseil de l'Europe, donnant à cette dernière organisation le statut d'observateur (Résolution 44/6). Le siège d'observateur est resté inoccupé jusqu'ici, essentiellement faute de ressources permettant de garantir une participation adéquate. Dans sa Recommandation 1252 (1994), l'Assemblée a invité le Comité des Ministres à «trouver une formule pragmatique permettant d'assurer la représentation du Conseil de l'Europe à New York, en particulier pendant les sessions de l'Assemblée générale des Nations Unies».
Assemblée parlementaire
54. L'Assemblée a pris ses propres dispositions pour établir des relations avec l'Onu et un certain nombre de ses institutions et organisations spécialisées, telles que le HCR, la Commission économique pour l'Europe, l'Unesco, l'Organisation internationale du travail, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale.
55. En 1994, l'Assemblée a adopté la Directive 500, chargeant la commission des questions politiques d'établir un rapport sur les enjeux politiques auxquels sont confrontées les Nations Unies et leur nécessaire restructuration. La commission était aussi invitée à établir un dialogue suivi avec le directeur général de l'Office des Nations Unies à Genève (UNOG) et à réunir sa sous-commission des relations avec les Nations Unies, en principe une fois par an à New York, à l'occasion de l'Assemblée générale des Nations Unies. Enfin, la directive chargeait la commission des questions juridiques et des droits de l'homme d'établir des relations suivies avec la Commission des droits de l'homme des Nations Unies et avec le Haut-Commissaire des Nations Unies pour les droits de l'homme.
56. A la même date, l'Assemblée parlementaire a aussi adopté la Recommandation 1252 (1994) qui, outre le rappel concernant l'utilisation du statut d'observateur, invitait le Comité des Ministres à organiser, à New York, des réunions périodiques des représentants permanents auprès des Nations Unies des Etats membres et à leur diffuser des informations sur les activités en cours au sein du Conseil de l'Europe qui sont directement en rapport avec des questions figurant à l'ordre du jour du Conseil de sécurité. La recommandation appelait aussi à accroître le dialogue politique et les échanges d'informations entre les deux organisations, et et elle encourageait les Etats membres à inclure des parlementaires dans leurs délégations nationales à l'Assemblée générale.
Réunions triparties à haut niveau
57. Le 23 janvier 1998, la septième réunion tripartie a eu lieu entre l'OSCE, le Conseil de l'Europe et les organisations des Nations Unies basées à Genève — avec, en outre, la participation de l'Organisation internationale pour les migrations et celle du Comité international de la Croix-Rouge. Les Nations-Unies étaient représentées par le Directeur général de l'Office des Nations Unies à Genève, M. Petrovsky. Le Conseil de l'Europe et l'OSCE étaient représentés par leurs secrétaires généraux respectifs et par des représentants du Président en exercice. On peut regretter que, malgré ses demandes explicites comme celle formulée dans la Recommandation 1267 (1995), l'Assemblée n'ait, une fois de plus, pas été associée à la réunion.
58. L'ordre du jour de cette réunion comprenait les points suivants:
— informations sur les réunions politiques à haut niveau (Sommet du Conseil de l'Europe, réunion ministérielle de l'OSCE à Copenhague, Assemblée générale des Nations Unies);
— perspectives de renforcer la coopération avec d'autres organisations internationales, à la suite de la création, au sein de l'OSCE, des postes de représentant pour la liberté des médias et de coordonnateur des activités économiques et environnementales;
— questions régionales (Albanie, Bosnie et Herzégovine, Croatie, Bélarus, Caucase, Asie centrale).
59. Outre les réunions tripartites à haut niveau, les trois organisations ont aussi tenu une série de réunions ciblées au niveau d'experts sur des pays ou des régions spécifiques. La prochaine réunion ciblée, qui sera organisée par le Conseil de l'Europe et à laquelle la Commission européenne est aussi invitée à participer, portera sur la coopération et la coordination des activités en Albanie.
Le Conseil de l'Europe, organisation régionale au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies
60. Le chapitre VIII de la Charte des Nations Unies traite d'accords ou d'organismes régionaux destinés à régler les «affaires touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales». Ces accords ou ces organismes et leur activité doivent être compatibles avec les buts et principes des Nations Unies.
61. Bien que le Conseil de l'Europe corresponde manifestement à cette définition, le principal obstacle qui empêchait, autrefois, les Etats membres du Conseil de l'Europe de reconnaître celui-ci comme organisation régionale au sens du chapitre VIII résidait dans les dispositions sur le rôle des organisations régionales dans le règlement des différends et leurs relations avec le Conseil de sécurité. Il convient de noter que lors du Sommet de Budapest en 1994, la CSCE avait été qualifiée d'accord régional, au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies.
62. La nouvelle philosophie des Nations Unies en matière de règlement des différends insiste beaucoup sur la prévention des conflits. Ce point correspond tout à fait à l'action du Conseil de l'Europe en faveur de la sécurité démocratique. S'agissant des relations avec le Conseil de sécurité, l'expérience a montré que cette relation est non pas hiérarchique, mais fondée sur le dialogue et sur des relations étroites.
63. En 1994, M. Boutros Boutros-Ghali, alors Secrétaire général des Nations Unies, a organisé une réunion avec dix organisations régionales, dont la Communauté des Etats indépendants, la Communauté européenne, l'Otan, la CSCE et l'Union de l'Europe occidentale. Le Conseil de l'Europe n'y a pas participé. Etant donné la diversité des organisations régionales en termes de compétences, de cadre organisationnel et de tendances politiques, il fut convenu qu'une approche caractérisée par sa souplesse et son pragmatisme serait préférable à un modèle universel de coopération. Une autre réunion de ce type a eu lieu en février 1996.
64. En ce qui concerne les modalités de reconnaissance, M. Boutros-Ghali a écrit, en 1968, que le statut d'une organisation régionale peut être implicitement reconnu par l'octroi du statut d'observateur auprès de l'Assemblée générale. Le Conseil de l'Europe devrait donc être considéré par ses propres Etats membres comme une organisation régionale, au sens du chapitre VIII de la Charte, et être associé aux autres organisations régionales.
H. Conclusions
65. L'ensemble de réformes structurelles intitulé «Renouveler les Nations Unies: un programme de réforme», présenté à l'Assemblée générale des Nations Unies par le Secrétaire général, M. Kofi Annan constitue une base solide pour améliorer la structure de gestion, mieux coordonner le fonctionnement de ses institutions spécialisées, en particulier au niveau des pays et faire un meilleur usage des moyens dont dispose l'Organisation.
66. Les mesures relevant de la compétence du Secrétaire général sont déjà mises en œuvre. D'autres, qui doivent être adoptées par l'Assemblée générale, n'en sont qu'au stade initial. Les Etats membres ont décidé de créer le poste de Secrétaire général adjoint; mais, à ce jour, ils n'ont pas donné suite à la proposition concernant une «assemblée populaire du millénaire», qui serait convoquée en l'an 2000, avec la participation de représentants de la société civile.
67. Un certain nombre d'Etats membres, parmi lesquels les Etats-Unis, principal contributeur au budget des Nations Unies, ne versent pas leur contribution. Les arriérés s'élèvent à quelque 2,3 milliards de dollars des Etats-Unis, dont 1,3 milliard pour les seuls Etats-Unis. Bien qu'un budget réduit ait été adopté pour 1998-1999, et que des mesures soient prises pour améliorer l'efficacité — y compris en termes budgétaires — des Nations Unies, la situation financière précaire met gravement en péril le fonctionnement normal de l'Organisation.
68. La réforme du Conseil de sécurité n'a pas avancé, tandis que les chances de voir apporter des modifications immédiates à la composition et aux procédures de décision du Conseil de sécurité ont diminué.
69. Le rôle des parlements nationaux dans les travaux des Nations Unies est resté négligeable jusqu'à présent. Il serait possible de remédier à cet état de choses en faisant en sorte que les parlementaires soient davantage impliqués dans les délégations nationales à l'Assemblée générale et en organisant, à intervalles réguliers, des réunions de parlementaires des Etats membres, en coopération avec l'Union interparlementaire et les assemblées parlementaires régionales, dans tel ou tel centre des Nations Unies.
70. Les négociations sur la création d'un tribunal pénal international sont près d'aboutir. Parmi les questions en suspens figurent les relations de la future juridiction avec le Conseil de sécurité, question d'une importance capitale pour l'indépendance et l'impartialité du tribunal.
71. La réforme des Nations Unies est une occasion d'examiner et de renforcer la coopération de l'Onu avec le Conseil de l'Europe. Cet aspect est particulièrement important, étant donné la participation croissante des Nations Unies aux missions humanitaires, de maintien de la paix et autres, dans la zone couverte par le Conseil de l'Europe.
72. Alors que le siège d'observateur accordé en 1989 est resté inoccupé jusqu'à présent, un dialogue suivi a été établi entre les deux institutions, sous la forme de réunions tripartites à haut niveau, avec la participation de l'OSCE. Sept réunions de cette nature ont eu lieu depuis 1993.
73. L'Assemblée a demandé à maintes reprises que le rôle politique du Comité des Ministres soit renforcé. Dans le cadre des relations avec les Nations Unies, le Comité des Ministres devrait examiner les points qui doivent être examinés par l'Assemblée générale des Nations Unies, afin d'arriver à une position commune. Celle-ci pourrait alors être présentée à New York par la délégation — ou le Représentant permanent — du pays exerçant la présidence du Comité des Ministres.
74. Etant donné qu'il contribue à la sécurité démocratique de l'Europe, le Conseil de l'Europe peut légitimement être considéré comme une organisation régionale, au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. Il devrait donc être associé à tout accord futur concernant d'autres organisations régionales.
Commission saisie du rapport: commission des questions politiques
Renvoi en commission: Directive n° 500 (1994) et Doc. 7942, renvoi n° 2235 du 7 novembre 1997
Implications budgétaires pour l’Assemblée: à déterminer.
Projet de recommandation adopté par la commission le 17 mars 1998 à l’unanimité.
Membres de la commission: M. Bársony (Président), M. van der Linden (Vice-Président), Mme Ojuland (Vice-Président), M. Baumel (Vice-Président), MM Antretter, Atkinson, Mme Belohorska, MM Bergqvist, Bernardini, Björck (remplaçant Mr Hagard), Bloetzer, Chircop, Chornovil, Daly, Davis (remplaçant : Lord Judd), Diacov, Dokle (remplaçant : M. Koçi), Domljan (remplaçant : M. Obuljen), Gjellerod (remplaçant : Mme Severinsen), Gül, Hadjidemetriou, Hornhues, Mme Iotti, Irmer, Iwínski, Kalus, Mme Kautto, MM Kirilov, Krzaklewski, Kuzmickas, Mme Lentz-Cornette, MM Lopez-Henares (remplaçant : M. Puche), Lupu (remplaçant: M. Kelemen), van der Maelen, Maginas, Martínez, Medeiros Ferreira, Meier, Mota Amaral, Mühlemann, Musto, Mutman, Nallet, Oliynik, Pahor, Palmitjavilo Ribo, Popovski, Prusak, Mme Ragnarsdóttir, Mme Roudy, MM Schieder, Schwimmer, Séguin, Selva, Shokhin, Sinka, Mme G Smith, Mme Stanoiu (remplaçant : M. Badulescu), Mme Stepova, MM Thoresen, Toshev, Urbain, Volcic, Vrettos, Woltjer, Ziuganov.
N.B. Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont imprimés en italique.
Secrétaires de la commission: M. Kleijssen, M. Gruden