Doc. 9535

5 septembre 2002

Exploitation sexuelle des enfants: tolérance zéro

Rapport

Commission des questions sociales, de la santé et de la famille

Rapporteur: M. Fiorello Provera, Italie, Groupe libéral, démocrate et réformateur

Résumé

Pour l’Assemblée, aujourd’hui, il faut afficher clairement la volonté politique de dire non à ce fléau et passer aux actes.

Entre autres mesures, l’Assemblée invite tous les Etats membres à déclarer la lutte contre l’exploitation sexuelle des enfants, cause nationale et à adopter des législations alignées pour le moins sur les prescriptions de la Recommandation (2001) 16 du Conseil de l’Europe.

Les Etats membres sont invités à adopter une politique proactive de tolérance zéro qui notamment privilégie les droits de l’enfant-victime et sa parole et qui ait pour objectif la recherche active et l’identification des victimes aux fins de réhabilitation et de juste indemnisation.

Accroître les moyens de lutte contre la criminalité informatique, aider la société civile et créer à chaque niveau national un médiateur pour les enfants et un observatoire des crimes et des abus sexuels contre les enfants sont également préconisés.

Enfin, il faut saisir l’opportunité de la «Convention européenne» qui doit réviser les Institutions de l’Union européenne pour faire des propositions afin de combler les déficits quant aux droits des enfants.

I.       Projet de résolution

1.       Depuis 1996 surtout, la communauté internationale s’est mobilisée pour lutter contre l’exploitation sexuelle des enfants. Toutes les organisations internationales concernées, gouvernementales ou non gouvernementales ont travaillé et élaboré un arsenal de mesures et de propositions pour tenter d’éradiquer ce fléau.

2.       L’Assemblée doit cependant constater que l’exploitation sexuelle (traite, prostitution, pédopornographie) des mineurs ne connaît pas de répits ni de frontières qu’elles soient géographiques, culturelles ou sociales et que son expansion est loin d’être jugulée. Le nombre croissant d’utilisateurs d’Internet, l’anonymat et la facilité d’utilisation en font un danger redoutable pour les enfants.

3.       L’Assemblée croit inutile de créer de nouveaux instruments juridiques. Il reste pour les Etats membres du Conseil de l’Europe à souscrire à ceux qui existent - tout particulièrement la récente Recommandation (2001) 16 sur la protection des enfants contre l’exploitation sexuelle du Conseil de l’Europe - et à les appliquer. Il faut en effet passer des déclarations aux actes et afficher clairement la volonté de dire non à l’exploitation sexuelle des enfants sous toutes ses formes.

4.       L’Assemblée invite donc tous les Etats membres du Conseil de l’Europe:

i.       à adopter des législations alignées pour le moins sur les prescriptions de la Recommandation (2001) 16 sur la protection des enfants contre l’exploitation sexuelle et pour ce faire d’en appeler à l’aide du Groupe de spécialistes mis sur pied au sein du Conseil de l’Europe;i

ii.       à déclarer la lutte contre l’exploitation sexuelle, sous toutes ses formes, cause nationale, et si un choix des priorités doit intervenir dans cette lutte, à donner la priorité à l’éradication des dangers pour les enfants que recèle Internet, compte tenu de son impact présent et futur;i

iii.       à ratifier la récente Convention du Conseil de l’Europe sur la Cybercriminalité qui vise en particulier la pornographie enfantine sur Internet.5

5.       L’Assemblée demande aux Etats d’appliquer la tolérance zéro pour les crimes contre les enfants, c’est-à-dire d’adopter une politique proactive:

i.       qui ne laisse aucun crime ou tentative de crime impunie;

ii.       qui privilégie les droits de l’enfant-victime et sa parole et qui ait pour objectif la recherche active et l’identification des victimes aux fins de réhabilitation et de juste indemnisation;

iii.       qui vise à l’arrestation des criminels sans possibilité aucune - notamment procédurale ou territoriale - pour eux d’échapper à la justice et qui applique des sanctions sévères à la mesure des crimes;

iv.       qui lutte contre la récidive par tout moyen, y compris par l’obligation de soins pour le criminel et l’interdiction de certaines professions en contact avec les enfants en cas de condamnation.

6.       L’Assemblée demande à chacun des Etats membres de se donner les moyens de lutter contre la criminalité informatique et tout particulièrement la pédopornographie et pour se faire de créer un corps de police spécifique, formé aux droits de l’enfant et aux nouvelles technologies et suffisamment doté en hommes et en matériel.

7.       L’Assemblée invite les Etats membres à secouer l’indifférence de la société qui doit tout entière être appelée se mobiliser contre ce fléau et à:

i.       prôner et valoriser le devoir citoyen de signalement des crimes et abus sexuels contre les enfants;

ii.       généraliser les numéros d’urgence gratuits (Hot Line);

iii.       et à aider, notamment financièrement, les organisations non gouvernementales déjà actives dans leur action d’information et de prévention à l’intention des enfants et des parents, en particulier dans l’utilisation des nouvelles technologies comme Internet.

8.       L’Assemblée appelle les Etats à créer, au niveau national, un observatoire des crimes et abus sexuels à l’encontre des enfants, chargé entre autres de développer et d’améliorer la compilation des données et d’initier la recherche afin notamment de connaître le nombre et l’origine des enfants victimes, de comprendre les causes à ce fléau et d’élaborer les réponses adéquates, afin également d’assurer le suivi des victimes et de trouver les moyens appropriés de lutter contre la récidive.

9.       L’Assemblée rappelle également son invitation répétée faite aux Etats membres d’instituer impérativement, à chaque niveau national, un défenseur des droits des enfants (médiateur, ou commissaire aux droits de l’enfant).

10.       L’Assemblée invite enfin les Etats membres ou futurs membres de l’Union européenne à saisir l’opportunité de la «Convention européenne» qui doit réviser les Institutions de l’Union européenne pour faire des propositions afin de combler les déficits quant aux droits des enfants et en faire progresser la cause.

II.       Exposé des motifs

1.       Introduction

1.       La Commission des questions sociales, de la santé et de la famille a été saisie pour rapport de deux propositions: proposition de directive en vue de la Création d’une commission ad hoc sur les infractions liées à la pédophilie, doc. 8865 en date du 9 octobre 2000 et proposition de résolution sur la protection des mineurs de la pédopornographie sur Internet, doc. 9093 en date du 7 mai 2001). M. Provera (Italie, LDR) a été nommé rapporteur.

2.       Le sujet de la pédocriminalité n’est pas nouveau pour l’Assemblée; tant la Commission des questions juridiques que la commission des questions sociales ont été amenées à traiter de cette question notamment après l’affaire Dutroux (affaire toujours pas jugée, semble-t-il !) qui a secoué la Belgique et toute l’Europe en 1996: il en est ainsi de la résolution 1099 (1996) relative à l’exploitation sexuelle des enfants initiée par la Commission des questions juridiques de l’Assemblée.

3.       La Commission des questions sociales, quant elle, est à l’origine de la Recommandation 1371 (1998) sur les mauvais traitements infligés aux enfants, plus large que le texte précédent, qui visait la pédophilie, la pornographie, la prostitution enfantine, l’inceste et la maltraitance dans la famille, les pratiques discriminatoires et mutilations affectant les filles etc.

4.       Ces textes se trouvent sur le site web de l’Assemblée parlementaire: http://assembly.coe.int, à la rubrique 05, Documents, dans textes adoptés.

Mobilisation de la Communauté internationale

5.       Depuis 1996 surtout, la communauté internationale s’est mobilisée pour lutter contre ce fléau. Toutes les organisations internationales ont abordé et traité du sujet de l’exploitation sexuelle sous l’un ou l’autre de ses aspects.

6.       La liste ci-après n’est pas complète mais elle est significative. L’OIT vise l’exploitation sexuelle dans sa dernière Convention pour l’élimination des pires formes de travail des enfants (Convention n° 182). L’ONU a adopté un protocole facultatif à la Convention sur les droits de l’enfant qui porte sur la vente d’enfants, la prostitution et la pornographie, entré en vigueur en janvier 2001 et la Session spéciale sur les enfants tenue à New-York en mai 2002 n’a pas manqué d’aborder cette difficile question.

7.       Le premier Congrès mondial sur l’exploitation sexuelle commerciale des enfants a été tenu par l’UNICEF à Stockholm en 1996. Le deuxième Congrès mondial a été tenu à Yokohama en décembre 2001 (cf. le site web de l’organisation: www. unicef.org).

8.       Suite à la contribution régionale du Congrès de Yokohama, les représentants de 42 pays européens mais aussi d’Asie centrale, réunis à Budapest les 20-21 novembre 2001 sous l’égide du Conseil de l’Europe et de l’UNICEF, ont adopté un engagement et un programme d’action. En premier lieu, l’Europe a clairement affirmé son refus de toute forme d’exploitation des enfants et s’est engagée à «adopter et promouvoir une attitude de «tolérance zéro» vis-à-vis de toutes les formes de cas de violence et d’exploitation d’enfants». Concernant l’exploitation sexuelle, le programme d’action propose d’ériger «en infractions punissables toutes les formes d’exploitation sexuelle des enfants de moins de 18 ans». (cf.: http://www.coe.int/T/F/Communication_et _Recherche/Presse/Dossier…/BilanBudapest.as).

9.       Dans le cadre du Programme d’Action, au niveau national, chaque Etat est invité à développer un programme national de lutte contre ce fléau et à mettre en place une structure unique chargée de coordonner l’action de tous les intervenants: services sociaux, aide à l’enfance, éducation, services de santé, police, justice, … Ensuite, au niveau international, le Conseil de l’Europe est chargé du rôle de suivre «la situation dans la région afin d’assurer la mise en œuvre effective de programmes d’action au niveau national, subrégional et régional dans le domaine de la protection des enfants contre l’exploitation sexuelle». Les participant sont convenus aussi de prévoir le suivi de la Recommandation (2001)16 sur la protection des enfants contre l’exploitation sexuelle (site web: http://www.coe.int/T/E/Committee of Ministers/Home), adopté par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 31 octobre 2001.

10.       Adressée aux Etats membres, cette recommandation leur enjoint de se doter d’une législation appropriée qu’elle détaille et pour assurer le suivi, un comité d’experts qui réunit également des représentants de l’Union européenne, de l’Unicef et d’Interpol, a été créé pour apporter, entre autres, une assistance concrète technique aux Etats afin d’élaborer les dispositions les plus adéquates.

11.       Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a également finalisé une convention sur la Cybercriminalité (cf. http://conventions.coe.int, n° 185), ouverte à signature le 23/11/01.

12.       L’Unesco en 1999 élaborait un plan d’action afin de prévenir les abus sexuels des enfants, la pédopornographie et pédophilie sur Internet. Et l’Union européenne a élaboré un plan d’action pour un Internet sûr (1999-2002) dont le Budget s’élève à 25 millions d’Euros etc.

13.       Au niveau de la communauté internationale donc, un consensus se fait jour sur les diverses mesures à adopter pour une lutte efficace. Il reste à s’assurer qu’elles trouvent leur traduction dans la pratique. Les diverses mesures préconisées, notamment une législation appropriée sont encore loin d’être toutes et partout appliquées.

14.       Les ONG spécialisées se sont également engagées dans ce combat. Elles l’ont d’ailleurs le plus souvent initié. La plupart des ONG confrontées à la réalité ont des positions radicales et trouvent les mesures recommandées encore insuffisantes. Certaines refusent le terme de pédophilie et pour elles il s’agit de pédocriminalité, favorisé par la pornographie et la prostitution enfantine. Elles demandent que les crimes contre les enfants soient considérés comme des crimes contre l’humanité et donc imprescriptibles.

Une réalité inacceptable

15.       Suite à ce bouillonnement d’idées au niveau international, une certaine prise de conscience s’est fait jour et des progrès ont certainement été réalisés dans beaucoup de nos Etats. Toutefois à ce jour, par exemple pour lutter contre le tourisme sexuel, seule une vingtaine des Etats membres se sont pour l’instant dotés d’une législation comprenant une disposition sur l’extraterritorialité et permettant la poursuite des pédocriminels pour des actes commis hors du territoire national.

16.       Et il faut constater que ces dernières années, dans nos Etats européens, le trafic et la prostitution d’enfants, fille et garçons, deviennent florissants. Il ne sert à rien d’aligner des chiffres. Tout un chacun nous pouvons le constater de visu. Les enfants viennent d’Europe de l’Est, d’Afrique, de Chine… Pour la plupart, les pays européens connaissent désormais le phénomène des enfants des rues. En France le vandalisme des parcmètres à Paris par des mineurs roumains a défrayé la chronique; ces mêmes enfants ont par la suite été retrouvés se livrant à la prostitution; l’arrivée de mineurs réfugiés non accompagnés est quotidienne, en Italie notamment.

17.       Sans doute grâce à un début de la prise de conscience du phénomène, de ses dégâts sur les enfants, grâce à l’introduction de législations permettant la poursuite des abuseurs au-delà des délais de prescription traditionnels etc., les affaires de pédophilie viennent au jour en nombre: des plaintes sont déposées, des abuseurs enfin condamnés, des victimes indemnisées.

18.       Depuis plusieurs mois, la Presse se fait l’écho de dizaines, voire de centaines de cas de par le monde mettant en cause des enseignants, des responsables d’institutions, notamment des religieux, dans des affaires d’abus sexuels sur des enfants dont ils avaient la responsabilité: Canada, Etats Unis, Irlande, Royaume–Uni, France, Allemagne etc. Peu de pays semble épargné.

19.       Un climat de suspicion se répand dans la société et les familles se retrouvent désemparées, n’osant plus confier leurs enfants aux personnes et structures (associations paroissiales, aux colonies de vacances et autres organismes) qui étaient des lieux de confiance et qui traditionnellement relayaient les familles. Le tissu social est fragilisé.

Le risque «Internet»

20.       Autre danger prégnant pour les enfants: la pédopornographie sur Internet. Le nombre d’utilisateurs d’Internet va et ira toujours croissant; En 1993 on les estimait à 90 000; ils étaient 407 millions en 2000. Quant aux enfants utilisateurs, ils seraient 28 millions à ce jour et seront 77 millions en 2005 (estimations de l’ECPAT, un réseau d’ONGs qui oeuvrent pour éliminer la prostitution des enfants, la pornographie mettant en scène des enfants et le trafic des enfants à des fins sexuelles).

21.       L’anonymat et la facilité du Net en font un instrument redoutable; en particulier les sites de «chat» sont des lieux à haut risque pour les mineurs.

22.       Le Net attire aussi de nouveaux consommateurs autres que les pédocriminels pervers classiques, mais tout aussi dangereux car il semble bien que la pornographie mène à l’agression sexuelle. La demande devient de plus en plus exigeante et les images de plus en plus violentes. Avec les Etats-Unis, la Russie est un des premiers producteurs de matériel pédopornographique.

23.       Dans la plupart des Etats européens, des réseaux de pédopornographie sur Internet sont régulièrement découverts. Tout récemment en juillet 2002, résultat d’un travail de 12 mois mené par Interpol et Europol notamment, un réseau international Internet de pornopédophilie a été démantelé qui mettait en jeu de nombreux pays européens et non européens. Du matériel a été saisi en nombre; et sur les centaines de vidéos saisies, et parmi les centaines d’enfants qui y figurent, certains seulement ont pu être identifiés.

24.       L’existence de réseaux internationaux ne semble plus à être prouvée. Reste à les démanteler. Pour cela il faut une volonté politique et la coordination des actions de la justice, de la police etc.

25.       Dans nos Etats le mieux est parfois l’ennemi du bien et dans nos législations le souci légitime de protection des droits de l’homme peut entraver l’intervention des acteurs de la lutte contre l’exploitation sexuelle des mineurs, au détriment des droits des victimes. Des législations qui permettent une politique de lutte plus proactive sont sans doute nécessaires et un meilleur équilibre dans le respect des droits à la fois des suspects et des victimes.

26.       En outre la parole de l’enfant n’est pas toujours considérée comme elle devrait l’être. Récemment en Suisse des dizaines de mères se sont réfugiées avec leurs enfants. Elles ont fuit la Belgique, la France, l’Espagne, etc.; elles reprochent à la justice de leur pays de ne pas entendre la parole de leurs enfants, victimes d’abus sexuels du fait de leur père et à qui néanmoins un droit de visite ou la garde ont été reconnus.

Des victimes sans nom ?

27.       Le rapporteur a été frappé par le fait que souvent dans les cas de pédopornographie sur Internet, les polices des Etats membres font le constat qu ‘il est très difficile de remonter des photos aux victimes et de les identifier. Les parents d’enfants disparus ne reconnaissent que très rarement leur progéniture sur Internet.

28.       Pour tenter de répondre à cette question, le rapporteur a voulu approfondir une piste possible et il a adressé aux Etats membres un questionnaire centré sur les institutions diverses qui accueillent des enfants dans nos Etats, enfants orphelins ou handicapés ou placés etc.

29.       Le rapporteur remercie les vingt Etats qui ont bien voulu y répondre. Il n’est évidemment pas possible de tirer de ces quelques réponses des conclusions fiables.

30.       Ces réponses toutefois confirment que dans certains Etats le recensement des enfants vivant en institutions ne va pas de soi; des disparitions d’enfants sont confirmées mais il s’agit le plus souvent d’enfants isolés demandeurs d’asile. Il apparaît aussi qu’en matière de criminalité à l’encontre de mineurs, les données statistiques notamment quant au profil de la victime et de l’abuseur sont largement insuffisantes si tant est qu’elles existent.

31.       Enfin les ressources en hommes et en matériel consacrées à la lutte contre l’exploitation sexuelle et notamment la pédopornographie et la pédophilie via Internet sont soit inexistantes soit totalement embryonnaires. Il y a bien évidemment des exceptions notables, comme en Italie, en Belgique ou au Royaume-Uni. Ce dernier pays a renforcé sa cellule de recherche policière sur Internet avec notamment la présence d’experts en reconnaissance d’images.

32.       Interpol est en train de créer une grande base de données de photographies des victimes et des abuseurs.

33.       D’après le réseau d’ONGs ECPAT, les nombreuses images pornographiques notamment sur Internet seraient pour la plupart vieilles de plusieurs années et les récentes sont produites dans les pays du Sud et notamment l’Asie du Sud. Dans sa réponse au questionnaire ci-dessus mentionné, la Grèce indique que des enfants restés non identifiés à la suite de saisie de matériel pornographique viendraient de pays asiatiques. Dans une affaire récente, toujours en Grèce, des photos saisies montraient des enfants originaires d’Europe orientale. De plus en plus sur Internet les images d’enfants sont bien souvent virtuelles.

Quelques conclusions

34.       Le rapporteur croit inutile de créer à ce jour de nouveaux instruments pour lutter contre l’exploitation sexuelle des enfants. Il reste pour les pays membres du Conseil de l’Europe à souscrire à ceux qui existent, et surtout à les appliquer. Il faut en effet passer des déclarations aux actes et afficher clairement la volonté de dire résolument non à l’exploitation sexuelle des enfants, sous toutes ses formes.

35.       Le rapporteur invite donc tous les Etats membres du Conseil de l’Europe à déclarer la lutte contre cette exploitation sexuelle, cause nationale, et d’aligner pour le moins leurs législations sur les prescriptions de la recommandation (2001)16.

36.       Cette exploitation sexuelle affiche de multiples aspects; le combat contre l’un ou l’autre est d’importance égale; mais si un choix des priorités doit intervenir dans cette lutte, il faut sans conteste donner la priorité à l’éradication des dangers pour les enfants que recèle Internet, compte tenu de son impact présent et futur. Il convient de se donner les moyens de lutter contre la criminalité informatique et créer à chaque niveau national un corps de police spécifique formé aux droits de l’enfant et aux nouvelles technologies, suffisamment doté en hommes et en matériel.

37.       Il ne saurait y avoir de justification et d’excuse à l’inacceptable: il convient donc d’appliquer la tolérance zéro pour les pédocriminels c’est à dire: adopter une politique proactive qui ne laisse aucune infraction ou tentative d’infraction impunie, qui privilégie les droits de l’enfant victime sur ceux du suspect et du criminel, qui permette la recherche, l’identification des victimes et l’arrestation des criminels sans possibilité aucune, notamment procédurale ou territoriale, pour eux d’échapper à la justice des hommes. Il faut des sanctions sévères à la mesure des crimes, et une politique qui lutte contre la récidive par tout moyen.

38.       Il faut prôner et valoriser le devoir citoyen de signalement. Il faut secouer l’indifférence. La société doit tout entière être appelée à se mobiliser contre ce fléau. Il faut généraliser les Numéros d’urgence gratuite (Hot Line) et aider les ONG déjà actives dans leur action de d’information, de dénonciation et de prévention à l’intention des enfants et des parents.

39.       Un souci doit prédominer, celui de donner un futur aux victimes; ce qui veut dire: identification et recherche active des enfants mis en cause aux fins de réhabilitation; aides aux victimes qui doivent sortir du sentiment de culpabilité et recevoir une juste indemnisation pour les préjudices subis.

40.       Outre l’institution impérative d’un interlocuteur pour les enfants (Médiateur ou commissaire) au niveau national, les Etats devraient créer également un Observatoire des crimes et abus sexuels contre les enfants afin de développer et améliorer la compilation des données et la recherche. En outre les Etats devraient saisir l’opportunité politique que représente l’actuelle Convention européenne chargée de proposer des réformes institutionnelles de l’Union européenne pour faire progresser la cause de l’enfant.

Commission chargée du rapport: commission des questions sociales, de la santé et de la famille

Renvoi en commission: Doc. 8865 et renvoi n° 2589 du 14 mars 2001 et Doc. 9093 et renvoi n° 2618 du 22 mai 2001

Projet de résolution adopté à l’unanimité le 2 septembre 2002

Membres de la commission: Mme Ragnarsdóttir (Présidente), M. Hegyi, Mme Gatterer, M. Christodoulides (Vice-Présidents), MM. Alís Font, Arnau, Mme Belohorská, M. Berzinš, Mme Biga-Friganović, Mme Björnemalm, Mme Bolognesi, MM. Brînzan, Brunhart, Cerrahoğlu, Cox, Dees, Dhaille, Dos Santos, Evin, Floros, Flynn, Mme Gamzatova, MM. Giertych, Glesener, Goldberg, Gönül, Gregory, Gusenbauer, Güstafsson, Haack, Herrera, Hladiy, Høie, Hörster, Mme Jäger, Mme Jirousová, M. Klympush, Baroness Knight (remplaçant : Mr Hancock), MM. Kontogiannopoulos, Lomakin-Rumiantsev, Mme Lotz, Mme Luhtanen, MM. Makhachev, Małachowski, Manukyan, Mme Markovska, MM. Marty (remplaçant: M. Schmied), Mattei, Mme Milotinova, MM. Mladenov, Monfils (remplaçant: M. Timmermans), Mme Nowiak (remplaçant: M. Wikinski), MM. Olekas, Ouzký, Padilla, Podobnik, Popa, Poty, Provera, Pysarenko, Rigoni (remplaçant: M. Piscitello), Rizzi (remplaçant : M. Tirelli), Mme Roseira, MM. Santos, Seyidov, Mme Shakhtakhtinskaya, MM. Slutsky, Surján, Telek, Mme Tevdoradze, MM. Truu, Tudor, Turjačanin, Vella, Mme Vermot-Mangold, MM. Vesselbo, Vis, Vos, Mme Zafferani, M. Zidu.

NB: Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italiques.

Secrétaires de la commission: M. Newman, Mme Meunier et Mme Karanjac.