Assembl�e parlementaire

Projet de résolution

1En leur qualité de Parties à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, tous les Etats membres du Conseil de l’Europe ont l’obligation de protéger les réfugiés. Pour déterminer qui doit bénéficier de cette protection et éviter ainsi toute violation de cette obligation, il est nécessaire d’examiner individuellement les demandes d’asile.

2Le Règlement de Dublin est un instrument juridique de l’Union européenne qui établit un système pour identifier définitivement le pays participant auquel il revient d’examiner une demande donnée. Avec d’autres instruments et dispositifs, il fait partie du régime d’asile européen commun (RAEC) de l’Union européenne. Son but premier est de répondre aux problèmes des demandes d’asile multiples dans différents pays («asylum shopping») et des «réfugiés en orbite». Il est crucial de résoudre ces problèmes pour que le RAEC fonctionne comme il le devrait.

3Cependant, depuis l’adoption de la version initiale de la Convention de Dublin, en 1990, l’échelle, la nature et le point de convergence des migrations massives vers l’Union européenne ont considérablement changé, avec des conséquences particulièrement dramatiques ces dernières années. De plus, la répartition des demandeurs d’asile entre les pays participants est extrêmement inégale, dans de nombreux cas simplement en raison de leur situation géographique. Ainsi, en 2014, cinq pays participants ont traité 72% de l’ensemble des demandes.

4Le système de Dublin n’a pas pour vocation ni ne peut servir de mécanisme de «répartition de la charge» afin de contrebalancer cette iniquité. Au contraire, l’iniquité est aggravée par les transferts de demandeurs d’asile effectués selon le critère du «franchissement irrégulier de la frontière» en application du Règlement de Dublin. Il s’agit là du critère le plus fréquemment invoqué et en vertu duquel les demandeurs d’asile sont transférés dans le pays de première entrée sur le territoire de l’Union européenne. Le système de Dublin est ainsi devenu un symbole d’injustice et de manque de solidarité de la politique européenne d’asile, et en particulier du RAEC, qui est dépourvu de tout mécanisme efficace compensatoire pour redistribuer la charge.

5De plus, le système de Dublin entraîne des violations des droits fondamentaux des demandeurs d’asile, notamment du droit au respect de la vie familiale, du droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants, de ne pas être refoulé, de ne pas être détenu arbitrairement et du droit à un recours effectif. Certaines de ces violations ont donné lieu à des arrêts, y compris de la Cour européenne des droits de l’homme. Le système de Dublin peut aussi plonger les demandeurs d’asile dans une longue période d’incertitude et de précarité avant que l’Etat auquel il revient d’examiner leur demande soit identifié; cette situation peut encore se prolonger lorsque l’intéressé est transféré dans un pays où les procédures d’asile sont très longues.

6Nombre de ces problèmes sont causés par des déficiences dans l’application d’autres éléments du RAEC, en particulier celle du Règlement Eurodac (relatif au prélèvement des empreintes digitales des demandeurs d’asile), de la directive sur les conditions d’accueil et de la directive sur les procédures d’asile, déficiences qui peuvent faire obstacle à la bonne application du système de Dublin. En effet, le fait que le transfert des demandeurs d’asile vers un pays donné constitue une charge est une incitation perverse à ne pas respecter strictement ces autres instruments. Dans le cas des directives relatives aux conditions d’accueil et aux procédures d’asile, cela se fait largement au détriment de la protection accordée aux demandeurs d’asile.

7L’Assemblée parlementaire conclut que le système de Dublin ne fonctionne pas comme il faut. Il n’est pas efficace et certainement pas efficient dans la réalisation de ses buts premiers; son fonctionnement concret génère un coût humain élevé et inacceptable pour les demandeurs d’asile et des coûts pour les Etats participants du fait des ressources qu’ils doivent mobiliser pour se conformer à ses procédures longues et compliquées, alors qu’il ne fait qu’aggraver la répartition inéquitable des responsabilités. De plus, il est difficile de voir comment le système de Dublin pourrait fonctionner comme il est censé le faire puisqu’il repose sur la présomption toujours non confirmée que tous les pays participants sont capables d’assurer la protection des demandeurs d’asile et de traiter correctement le nombre de demandes qu’ils reçoivent. De plus, des événements récents en Allemagne, en Autriche, en Hongrie et ailleurs montrent que le système de Dublin s’est déjà effondré et doit être réformé de toute urgence.

8Le système de Dublin, comprenant le Règlement lui-même et son application concrète, doit donc être réformé d’urgence, tout comme le RAEC dans son ensemble, du reste. Sans une réforme de grande envergure, il y a un risque que les pays participants suspendent l’application du système de Dublin ou s’en retirent, ce qui sèmerait le chaos et la confusion. L’Assemblée se félicite que la Commission européenne ait décidé de procéder à une évaluation du système de Dublin en 2016 et prend note des conclusions du Conseil européen du 26 juin 2015. Néanmoins, de nombreuses mesures nécessaires peuvent et doivent être prises dès à présent, tandis que se profile déjà la nécessité d’autres mesures, plus ambitieuses. Si une réforme du système de Dublin ne peut répondre à toutes les questions soulevées par les flux migratoires mixtes à destination et aux alentours de l’Europe que nous connaissons aujourd’hui, l’incapacité à le réformer anéantira tous les autres efforts entrepris pour traiter le problème et mettra en danger l’ensemble du RAEC. C’est la solidarité politique de l’Europe qui est en jeu.

9En conséquence, s’agissant du système de Dublin et des instruments qui y sont associés, l’Assemblée recommande:

9.1que les critères de responsabilité liés à la famille et les dispositions relatives à l’intérêt supérieur de l’enfant, notamment celles concernant les mineurs non accompagnés, soient appliqués strictement;

9.2que la clause humanitaire et celle relative aux personnes dépendantes soient appliquées de manière équitable, bienveillante et souple, en prenant davantage en compte les préférences des demandeurs d’asile;

9.3que les clauses discrétionnaires soient appliquées avec rigueur lorsqu’un transfert serait incompatible avec les obligations découlant du droit international;

9.4que le recours par automatisme au critère du «franchissement irrégulier d’une frontière» pour renvoyer les demandeurs d’asile dans le pays de première entrée soit évité;

9.5que le mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise pour anticiper la mise sous pression particulière exercée sur le régime d’asile des pays participants ou les problèmes pouvant affecter ce système soit utilisé de manière extrêmement proactive;

9.6que les arrêts pertinents de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne soient pleinement et rapidement exécutés;

9.7que les directives relatives aux conditions d’accueil et aux procédures d’asile soient appliquées effectivement et pleinement par les Etats concernés;

9.8que les ressources disponibles de mécanismes financiers tels que le Fonds Asile, Migration et Intégration soient renforcées et utilisées davantage;

9.9qu’il y ait davantage de partage d’expertise et d’assistance technique, notamment par le biais du Bureau européen d’appui en matière d’asile.

10S’agissant du contexte plus large dans lequel s’inscrit le système de Dublin et dont il dépend, l’Assemblée recommande:

10.1que les procédures nationales d’octroi du statut de réfugié fassent l’objet d’une harmonisation plus poussée et d’une supervision plus stricte, en vue d’une reconnaissance mutuelle des décisions nationales d’octroi du statut; ou autrement, que soit mis en place un traitement «conjoint» des demandes d’asile, ce qui aurait l’avantage de contribuer au partage des charges;

10.2que les réfugiés dont le statut est reconnu soit relocalisés en application de procédures appropriées et automatiques dans des proportions permettant d’assurer un partage équitable des charges entre les Etats participants;

10.3que soit créé un statut de «réfugié européen» pour les bénéficiaires de la protection internationale, ce qui permettrait le transfert de résidence et de l’exercice d’autres droits entre les différents Etats; ou autrement, que soit ramenée à deux ans la période permettant aux bénéficiaires de la protection internationale d’être couverts par la directive relative aux résidents de longue durée.

11S’agissant de la révision du Règlement de Dublin, l’Assemblée recommande:

11.1que la proposition législative de la Commission européenne visant à lever l’ambiguïté de la disposition régissant la responsabilité du traitement des demandes d’asile déposées par des mineurs non accompagnés soit adoptée rapidement;

11.2qu’il soit envisagé de retirer le critère de «franchissement irrégulier de la frontière» pour déterminer quel Etat est responsable d’une demande d’asile;

11.3prenant en compte les recommandations précédentes, qu’une évaluation immédiate du système de Dublin soit effectuée, et que cette évaluation considère de manière globale l’ensemble de ses effets et le contexte plus large dans lequel il s’inscrit.