Assembl�e parlementaire

Projet de résolution

1En octobre 2016, le Parlement européen adoptait une résolution proposant que l’Union européenne crée un mécanisme complet, contraignant et permanent pour superviser la situation de la démocratie, de l’État de droit et des droits de l’homme dans les 28 États membres et assurer le respect des valeurs fondamentales de l’Union consacrées à l’article 2 du Traité sur l’Union européenne et l’exécution des Traités européens dans les États membres.

2L’Assemblée parlementaire reconnaît qu’une telle initiative est légitime et cohérente du point de vue de l'Union européenne, le Parlement européen constatant lui-même que les instruments existants mis en œuvre à la fois par la Commission européenne et le Conseil européen ont une portée limitée.

3L’Assemblée considère que l’initiative du Parlement européen, qui reste en discussion, nécessite une réflexion sérieuse dans la mesure où le mécanisme envisagé se réfère expressément au cadre du Conseil de l'Europe et tend à créer des synergies entre les deux organisations. De par sa portée et son contenu, le mécanisme proposé ne manquerait pas d’avoir un impact clair sur le Conseil de l'Europe, son acquis normatif et les mécanismes d'application de ses conventions: ce mécanisme fait référence à l'acquis du Conseil de l'Europe et inclut dans sa «base juridique» plusieurs conventions du Conseil de l'Europe – en particulier la Convention européenne des droits de l'homme (STE no 5) et la Charte sociale européenne (révisée) (STE no 163) – à laquelle l'Union européenne n'est pas Partie; certains organes du Conseil de l'Europe seront appelés à collaborer avec l'Union européenne dans le cadre de ce mécanisme – la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), le Groupe d'États contre la corruption (GRECO), le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe et la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ).

4L’Assemblée rappelle que le Conseil de l'Europe et l'Union européenne s'appuient sur des normes strictes en matière de droits de l'homme, d'État de droit et de démocratie pour atteindre leurs objectifs institutionnels respectifs. Depuis le Mémorandum d'accord de 2007, le Conseil de l'Europe et l'Union européenne ont développé un partenariat stratégique fondé sur ces valeurs communes, qui rendent indispensables la synergie et la convergence des actions. Aujourd'hui, les deux organisations ont la responsabilité partagée de maintenir l'efficacité de leurs cadres juridiques respectifs, en veillant à ce que tout chevauchement de compétences ne crée pas de conflit, et que cet ensemble de valeurs fondamentales et de principes communs ne soient pas interprétés de manière autonome ni par l’Union européenne ni par le Conseil de l’Europe, afin d'éviter une fragmentation de la compréhension des valeurs fondamentales et de leur mise en œuvre sur le continent européen.

5À de nombreuses reprises ces dernières années, l'Assemblée a pris position sur les moyens de réaliser la complémentarité des actions des deux organisations, notamment dans la Résolution 1427 (2005) et la Recommandation 1696 (2005) «Initiative de créer une agence des droits fondamentaux de l’Union européenne», la Recommandation 1744 (2006) «Suivi du Troisième Sommet: le Conseil de l'Europe et l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne», la Résolution 1756 (2010) et Recommandation 1935 (2010) «Nécessité d’éviter la duplication des travaux du Conseil de l’Europe par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne», la Résolution 1836 (2011) et la Recommandation 1982 (2011) sur l'impact du traité de Lisbonne sur le Conseil de l'Europe, la Recommandation 2027 (2013) «Programmes de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe en matière de droits de l’homme: des synergies, pas des doubles emplois», la Résolution 2029 (2015) et la Recommandation 2060 (2015) sur la mise en œuvre du Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne et la Résolution 2041 (2015) et la Recommandation 2065 (2015) sur les institutions européennes et les droits de l'homme en Europe.

6L'Assemblée réaffirme avec force qu’aux termes du Mémorandum d’accord de 2007, «l’Union européenne considère le Conseil de l’Europe comme la source paneuropéenne de référence en matière de droits de l’homme» et que «le Conseil de l'Europe restera la référence en matière de droits de l'homme, de primauté du droit et de démocratie en Europe». Elle se félicite de ce que de nombreuses conventions du Conseil de l'Europe ainsi que des recommandations du Comité des Ministres contiennent des normes considérées aujourd'hui comme des acquis communautaires, sans que la logique opérationnelle de l'Organisation soit remise en question. Le Mémorandum d'accord invitait, en outre, les institutions de l'Union européenne à citer les normes pertinentes du Conseil de l'Europe «comme référence dans les documents de l'Union européenne» et à prendre en compte les décisions et conclusions des organes du Conseil de l'Europe lorsque cela est pertinent.

7Le Conseil de l'Europe dispose d'un nombre important d'organes habilités à collecter des données auprès des États membres, à évaluer le respect des obligations générales et des engagements spécifiques ou conventionnels par les États membres ou à formuler des observations et recommandations relatives à la gouvernance démocratique, à l'État de droit et aux droits de l'homme à l'attention des États membres. L’Assemblée relève que le Conseil de l'Europe agit en tant que partenaire de l'Union européenne, en fournissant la base au processus décisionnel de l'Union européenne en ce qui concerne les pays qui sont également des États membres du Conseil de l’Europe. La contribution du Conseil de l’Europe aux initiatives actuelles de l’État de droit de l’Union européenne, notamment avec les avis de la Commission de Venise, s’est avérée substantielle.

8L'Assemblée reconnaît que la coopération mise sur pied entre le Conseil de l'Europe et les institutions et agences de l'Union européenne, en particulier avec l'Agence des droits fondamentaux, s'est révélée positive et a permis de renforcer le cadre européen de promotion des droits fondamentaux et la confiance mutuelle sur laquelle repose la coopération entre les États européens.

9En réponse aux préoccupations croissantes exprimées au sein de l'Union européenne vis-à-vis du déficit démocratique de plusieurs de ses États membres, divers mécanismes de contrôle et d’application des normes de l'État de droit ont vu le jour, qui impliquent différentes institutions de l’Union, sont basés sur différents paradigmes et diffèrent par leur nature et leurs effets coercitifs.

10Réagissant aux initiatives antérieures de l'Union européenne visant à instaurer des mécanismes de suivi du respect de l’État de droit ou des droits de l'homme, l'Assemblée a souvent exprimé sa réserve et mis en évidence les risques de duplication des mécanismes et des normes, de fragmentation ou d’incohérence des normes applicables, de «forum shopping», ainsi que de gaspillage des ressources budgétaires limitées, lorsqu'un tel mécanisme existait déjà dans le cadre du Conseil de l'Europe. Elle considère par conséquent qu’il est fondamental de maintenir la primauté du Conseil de l'Europe dans l'évaluation du respect des valeurs fondamentales communes par les États membres de l'Union européenne, de même que pour les États non membres de l’Union européenne.

11L'Assemblée rappelle également que les procédures actuelles d’application et de contrôle du respect des valeurs des droits de l'homme, de l'État de droit et de la démocratie, qu’elles aient été établies par le Conseil de l'Europe ou l'Union européenne, reposent sur une coopération avec les autorités et institutions nationales. Par conséquent, l'Assemblée se déclare préoccupée par le fait que, si elles sont considérées du point de vue des autorités nationales, les nombreuses recommandations formulées par les diverses institutions européennes, risquent de provoquer une fatigue institutionnelle et de compromettre la capacité d'élaborer une politique publique judicieuse.

12L’Assemblée estime que le Conseil de l'Europe et l’Union européenne ont exprimé leur engagement politique ferme en faveur d’une utilisation plus efficace des normes et des procédures existantes afin de créer un environnement propice à la réalisation effective des droits et des libertés des citoyens. L'Assemblée estime toutefois qu'un certain nombre d'arrangements pratiques pourraient utilement conforter les engagements politiques susmentionnés, clarifier et optimiser les rôles et missions respectifs, et, parallèlement, éliminer ou minimiser, à long terme, le risque de duplication des normes et des mécanismes, de double emploi dans les actions entreprises.

13C'est pourquoi l'Assemblée invite l'Union européenne, dans le cadre de ses procédures existantes et ses initiatives visant à assurer le respect des valeurs garanties à l'article 2 du Traité sur l’Union européenne:

13.1à soutenir la mise en œuvre effective d’indicateurs de référence à l'échelle européenne, en utilisant les «normes de l'État de droit» du Conseil de l'Europe, y compris la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, les recommandations pertinentes du Comité des Ministres, les normes et avis de la Commission de Venise (y compris la «Liste des critères de l’État de droit») et les avis et/ou conclusions des organes consultatifs ou de suivi du Conseil de l’Europe concernés;

13.2à utiliser les rapports, avis ou recommandations disponibles des organes consultatifs ou de suivi du Conseil de l'Europe, non seulement en les citant comme référence dans les documents produits par les instances de l’Union européenne, mais en prenant en compte les conclusions finales de ces organes dans l'évaluation que les institutions de l'Union européenne conduisent afin de déterminer si des problèmes liés à l'État de droit se posent, ainsi que d’orienter les propositions pour toute action à entreprendre;

13.3lorsqu'elle évalue si le manquement à l'État de droit a été corrigé ou a cessé d'exister, de se mettre en rapport avec les instances compétentes du Conseil de l'Europe qui ont rendu l'avis ou la recommandation, afin d’assurer la cohérence des points de vue et des conclusions. L’initiative d’une action politique en cas de non-respect présumé du cadre juridique de l’Union européenne incomberait à l’Union européenne, le Conseil de l’Europe offrant une évaluation juridique et technique dans le respect des compétences de ses organes consultatifs ou de suivi;

13.4à prévoir que tout mécanisme de l’Union européenne comporte des garanties stipulant que l'évaluation ou l'action de l'Union européenne ne portera pas atteinte aux procédures existantes relevant des mécanismes consultatifs ou de suivi du Conseil de l'Europe, à l'instar de l'article 53 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

14L’Assemblée se félicite de la participation accrue de l’Union européenne aux travaux de plusieurs organes du Conseil de l’Europe, ce qui contribue à renforcer la cohérence des approches des deux organisations dans les domaines abordés et s’agissant des pays concernés. Cette bonne coopération doit se poursuivre sans nécessairement conduire à des arrangements institutionnels formels. Toutefois, dans un certain nombre de cas, l’établissement d’une base formelle contribuerait non seulement à renforcer le concept de valeurs partagées dans le domaine des droits de l’homme, de l’État de droit et de la démocratie, mais également à éviter le risque de fragmentation et de division dans l’application des normes en Europe.

15Par conséquent, s’agissant de développer la participation de l'Union européenne aux organes de suivi du Conseil de l'Europe, l'Assemblée appelle l'Union européenne:

15.1à reprendre le processus de négociation en vue de son adhésion à la Convention européenne des droits de l'homme afin d'assurer la convergence des normes relatives aux droits de l'homme dans l'ensemble de l'Europe;

15.2à adhérer à la Convention pénale sur la corruption (STE no 173) et accélérer les négociations sur sa participation au GRECO, en vue de contribuer à une meilleure coordination de la lutte contre la corruption en Europe.

16Par ailleurs, la Résolution du Parlement européen sur un mécanisme de l'Union européenne pour la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux confère aux parlements nationaux un rôle important dans le mécanisme envisagé et appelle à un dialogue interparlementaire renforcé entre le Parlement européen et les parlements nationaux. Comme le Parlement européen, l'Assemblée est convaincue que les parlements nationaux sont, en amont, bien placés pour identifier les lacunes et définir les indicateurs permettant de mesurer le respect des valeurs communes. Mais elle considère également que, en aval, le manque d'informations des parlements nationaux sur les recommandations formulées par les diverses institutions européennes dans le cadre des mécanismes de conformité de l’État de droit est préjudiciable à la consolidation du système de protection des droits de l’homme et de l’État de droit en Europe.

17L’Assemblée considère qu’en tant que forum paneuropéen de dialogue interparlementaire, dont les textes adoptés fournissent des orientations aux gouvernements et aux parlements nationaux quant aux normes à promouvoir en Europe, elle pourrait être le lieu privilégié d'une interaction régulière entre les institutions de l'Union européenne et les délégations parlementaires nationales qui siègent à l'Assemblée. Ainsi, elle se tient prête à tenir un débat parlementaire annuel sur l’État de droit, qui offrirait un moment opportun pour rapprocher les décideurs et organes de contrôle européens des parlements nationaux.

18En conséquence, l'Assemblée décide d’inviter l'Union européenne à coopérer à la mise en place d'un débat parlementaire annuel sur l'État de droit, en utilisant la tribune de l’Assemblée parlementaire, visant:

18.1à permettre de mieux informer les parlements nationaux des conclusions et recommandations des divers rapports portant sur le respect par les États membres des normes relatives aux droits de l'homme, à l'État de droit et à la démocratie produits par le Conseil de l'Europe et l'Union européenne, et à contribuer ainsi à convertir les recommandations, avis et conclusions en politiques nationales de conformité;

18.2à permettre aux parlements nationaux d'informer les institutions européennes sur leurs questions prioritaires;

18.3à aider à créer un sentiment commun que la situation d’un pays n’est pas unique et que les mêmes problèmes sont partagés par d’autres.

19L'Assemblée invite le Parlement européen à renforcer leur coopération mutuelle s’agissant de développer la dimension parlementaire des questions liées à l'État de droit.

20Enfin, le développement de mécanismes de l'Union européenne concernant l'État de droit, les initiatives en cours et leurs implications pour le Conseil de l'Europe méritent une analyse et une réflexion plus approfondies au niveau de l'Assemblée elle-même en ce qui concerne l'impact potentiel sur son propre mode de fonctionnement en termes de compatibilité avec sa propre procédure de suivi des obligations et engagements souscrits par les États membres.

Projet de recommandation

1L'Assemblée parlementaire, se référant à sa Résolution … (2019) «Création d’un mécanisme de l’Union européenne pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux», se félicite de la coopération fructueuse entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe visant à assurer un meilleur respect des valeurs communes que sont les droits de l'homme, la démocratie et la prééminence du droit.

2Elle rappelle que le Mémorandum d'accord conclu en 2007 entre les deux organisations établit des priorités communes en matière de coopération institutionnelle, qui se fondent sur un partenariat renforcé et une complémentarité et sont appelées à être mises en œuvre par des stratégies communes. En outre, le Mémorandum contient un engagement ferme des deux organisations à «établir des normes communes» afin de promouvoir une Europe sans clivages.

3L'Assemblée note que les domaines de coopération définis par le Mémorandum d'accord ont été progressivement regroupés sous les piliers du dialogue politique, des activités conjointes et de la coopération juridique. En ce qui concerne la coopération juridique dans les domaines liés à l’État de droit, l’Assemblée constate que la Commission européenne et certains organes d’experts du Conseil de l’Europe ont pris diverses dispositions en matière de coopération visant à accroître l’échange et le partage d’informations, de connaissances et d’expériences, permettant ainsi de préserver la cohérence des normes de l'État de droit et la complémentarité des actions.

4L'Assemblée considère toutefois que, compte tenu du contexte politique et institutionnel dans lequel les initiatives de l'Union européenne en matière d'État de droit sont prises et mises en œuvre, les questions liées à l'État de droit requièrent, outre une coopération juridique au niveau technique, que le Comité des Ministres intensifie son action politique.

5Plusieurs initiatives et mécanismes de l'Union européenne visant à garantir que les États membres de l'Union respectent les normes de l'État de droit ont vu le jour ces dernières années. Ils impliquent différentes institutions, sont basés sur différents paradigmes et diffèrent par leur nature et leurs effets coercitifs. L'article 7 du Traité sur l’Union européenne a récemment été déclenché par la Commission européenne en ce qui concerne la Pologne et par le Parlement européen en ce qui concerne la Hongrie. Les évaluations fournies par divers organes d’experts du Conseil de l’Europe, qui reposaient sur des normes communes aux deux organisations, ont été largement utilisées pour appuyer les deux propositions.

6L’Assemblée constate que le Traité de Lisbonne a modifié la base du dialogue politique entre les deux organisations, les relations de l’Union européenne avec le Conseil de l'Europe relevant depuis de la compétence du Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Dans la mesure où celui-ci ne participe pas directement à l'élaboration et à la mise en œuvre des initiatives de l'Union européenne relatives à l'État de droit, l’Assemblée regrette que, avec la fin des réunions quadripartites, la voix du Conseil de l'Europe, représentée par la présidence du Comité des Ministres et le Secrétaire Général de l’Organisation, ne trouve plus à se faire entendre, sur ces questions, directement au plus haut niveau politique et institutionnel auprès de la Présidence de l’Union européenne et de la présidence de la Commission européenne.

7Compte tenu du contexte actuel et malgré le fondement solide de la coopération juridique existante, l'Assemblée se déclare préoccupée par le fait qu'à long terme, la diversité des initiatives liées à l'État de droit impliquant différentes institutions de l'Union européenne risque de compromettre à la fois l'objectif déclaré dans le Mémorandum d’accord de garantir la cohérence du système normatif en Europe, ainsi que la complémentarité et l'efficacité des mécanismes de défense des valeurs partagées des droits de l'homme, de la démocratie et de la prééminence du droit, qui existent au niveau des deux institutions à l'égard des États membres à la fois du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne.

8L’Assemblée réaffirme les termes de sa Recommandation 2060 (2015) sur la mise en œuvre du Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, dans laquelle elle soulignait que «l’objectif ultime du partenariat entre les deux organisations, fondé sur l’acquis et les atouts propres à chacune, est de poursuivre la construction d’un espace commun de protection des droits de l’homme et de garantir la cohérence des normes et le suivi de leur application en Europe» et, afin «d’assurer une coopération juridique approfondie, de renforcer la complémentarité et la cohérence des normes juridiques et d’offrir un cadre unique pour les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit en Europe (…) [a demandé au Comité des Ministres] d’assurer une coopération active avec l’Union européenne dans la mise en œuvre du nouveau cadre pour renforcer l’État de droit au sein des États membres de l’Union européenne [et] de continuer de développer des synergies appropriées entre les mécanismes et organes de suivi du Conseil de l’Europe et tout nouveau mécanisme d’évaluation que l’Union européenne mettra en place».

9L’Assemblée, jugeant qu’il est fondamental de maintenir la primauté du Conseil de l'Europe dans l'évaluation du respect par les États membres de l'Union européenne des valeurs fondamentales communes, recommande au Comité des Ministres:

9.1de faire régulièrement le point sur l'état d'avancement des différentes initiatives de l'Union européenne en matière d'État de droit et de les évaluer dans le contexte du Mémorandum d'accord et de ses objectifs de maintien de normes communes et de complémentarité;

9.2de créer un organe de coordination spécifique chargé de faire rapport au Comité des Ministres de manière régulière sur la question susmentionnée;

9.3de créer, compte tenu des compétences respectives des organisations, une approche plus intégrée de la prise de décision politique, qui impliquerait directement un dialogue avec l'institution de l'Union européenne concernée, chaque fois qu'une évaluation d'un État membre du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne est réalisée s'il existe un risque d'infraction grave aux normes communes de l’État de droit ou si le manquement a été corrigé ou a cessé d’exister;

9.4de promouvoir des garanties analogues à l'article 53 de la Charte des droits fondamentaux, selon lesquelles tout mécanisme de l'Union européenne relatif à l'État de droit doit veiller à ce que l'évaluation ou l'action de l'Union européenne ne portera pas atteinte aux procédures existantes relevant des mécanismes consultatifs ou de suivi du Conseil de l'Europe.