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B. Exposé des motifs, par M. Jean-Guy
Branger
(open)
Rapport | Doc. 11526 | 11 février 2008
Immigration en provenance d'Afrique subsaharienne
(Ancienne) Commission des migrations, des réfugiés et de la population
Résumé
Les flux migratoires provenant de l’Afrique représentent en ce début du XXIe siècle la part la plus importante des migrations en direction de l’Europe. Dans ce contexte, les migrations subsahariennes constituent un ensemble spécifique. En nombre, elles sont plus importantes que les migrations provenant du Maghreb ou que les migrations provenant d’autres continents et transitant par l’Afrique. Par ailleurs, elles sont surtout le fait de migrants qui cherchent à rejoindre l’Europe par tous les moyens irréguliers et au péril de leur vie, ou qui, étant arrivés légalement avec un visa temporaire, prolongent leur séjour au-delà de sa date de validité et se trouvent donc en situation irrégulière.
Les Etats européens ont donc une responsabilité particulière vis-à-vis de ces migrants dont les motivations sont très variées et qui n’envisagent pas de retourner dans leur pays d’origine. Le renforcement des contrôles aux frontières, s’il peut contribuer à ralentir ces flux, est impuissant à les endiguer. La diversité des législations européennes développe le «shopping migratoire», et l’explosion en Europe de l’économie informelle permet à ces migrants de s’intégrer à un univers qu’ils connaissent bien. Mais ceux-ci sont en même temps victimes de discriminations en matière d’accès à la santé, au logement et à l’éducation.
Le rapport fait un certain nombre de propositions pour contribuer à l’amélioration de cette situation.
A. Projet de résolution
(open)1. Le continent africain est le continent le plus exposé
aux migrations. On peut estimer, compte tenu de l’imprécision des
statistiques, que les migrations externes légales ou illégales provenant
de l’Afrique subsaharienne à l’intérieur et à l’extérieur de l’Afrique
concernent 2à4 millions de personnes par an. Leur part augmente
au détriment des migrations internes, rendues plus difficiles par
les conflits armés, qui touchent de près ou de loin aujourd’hui
24 pays africains, et par la fermeture des frontières pratiquée
par certains d’entre eux. Parallèlement, la fuite des cerveaux,
l’image positive de l’Occident et l’existence dans certains pays
d’une diaspora importante (facteurs pull),
ainsi que la difficulté à trouver sur place un travail correctement
rémunéré et le sentiment que l’Afrique est enfoncée dans une crise
sans fin (facteurs push),
se conjuguent pour amplifier ces migrations, malgré les risques
qu’elles font courir à ceux qui les entreprennent.
2. Les reconduites des migrants subsahariens sont souvent difficiles
ou impossibles, du fait du refus des migrants d’indiquer leur véritable
pays d’origine, de l’absence d’accords de réadmission avec ceux
dont l’origine est connue, de la mobilisation des associations de
défense des sans-papiers pour empêcher leur retour par avion, de
la rébellion des migrants embarqués qui tentent d’ameuter les autres
passagers, voire d’endommager l’appareil qui les a transportés,
avec le concours des amis qui les attendent à l’arrivée.
3. Ces flux s’ajoutent aux stocks de migrants déjà installés
dans le pays d’accueil et constituent, avec le renfort des nombreux
enfants nés dans le pays d’accueil, une communauté d’origine africaine
de plus en plus «visible», et dont le nombre provoque parfois des
réactions de xénophobie.
4. Les motivations de ces migrants sont très variées – économiques,
familiales, sociales ou politiques – et se diversifient de plus
en plus. Les Etats n’ayant pas la même législation malgré l’européanisation
progressive des politiques européennes, les migrants choisissent
naturellement le pays où ils trouvent le plus d’avantages et le
moins de risques, notamment d’être reconduits. C’est le «shopping
migratoire» qui développe également la mobilité des trajectoires
migratoires et la féminisation de la migration.
5. L’Assemblée parlementaire croit que l’Europe est ainsi confrontée
à plusieurs défis concernant la maîtrise de ces migrations et la
gestion d’une économie informelle qui existait avant l’arrivée massive
de migrants subsahariens, mais que leur présence renforce et qui
paradoxalement contribue à leur intégration au pays d’accueil. Elle
peut aussi tirer profit de l’arrivée d’une population plus jeune
et susceptible de réduire les effets de l’hiver démographique qu’elle
traverse actuellement.
6. Mais les pays d’Europe, malgré une législation qui sanctionne
le racisme et les discriminations, ne sont pas tous en mesure d’offrir
à tous ceux qui s’installent chez eux un traitement équitable en
matière d’accès à la santé, à l’éducation, à un logement décent
et à un travail déclaré correctement rémunéré.
7. L’Assemblée considère que, compte tenu de la spécificité des
migrations subsahariennes et afin de permettre à chaque pays de
prendre des décisions en connaissance de cause, il est essentiel
de privilégier quatre axes: la connaissance précise des flux migratoires,
le traitement de migrations spécifiques, l’harmonisation progressive
des législations européennes, l’aide à l’Afrique et le renforcement
des liens entre le pays d’accueil et le pays d’origine.
8. C’est pourquoi l’Assemblée demande aux Etats membres:
8.1. en matière de connaissance et
de gestion globale des flux migratoires:
8.1.1. de mettre
en place un observatoire national ou des observatoires régionaux
des migrations;
8.1.2. de tenir un registre local des installations, destiné
à suivre l’insertion et les déplacements de ces migrants, afin d’accueillir
ou de venir en aide à des populations souvent en grande difficulté;
8.1.3. de sécuriser les reconduites par une formule de charters
internationaux, fortement encadrés, avec la garantie d’une procédure
judiciaire préalable et l’établissement d’une procédure contractuelle
avec le pays qui s’est engagé à la réadmission, dans le respect
des droits de l’homme pour les migrants reconduits;
8.2. en matière de migrations spécifiques:
8.2.1. d’offrir
une alternative à l’asile politique pour les migrants qui ne sont
pas persécutés par le pouvoir mais par une autre ethnie implantée
dans leur pays, ou par des groupes armés opérant sans contrôle;
8.2.2. d’organiser un suivi personnalisé des étudiants migrants,
en collaboration avec les pays d’origine et les services des consulats
ou des ambassades existant dans ces pays, afin de faciliter la réussite
des uns et le retour au pays ou l’insertion professionnelle des
autres;
8.2.3. de prendre des mesures législatives contraignantes pour
encadrer la migration prénatale et pour s’opposer à l’illégalité
des procédures en matière de migration pour des raisons de paternité
et d’adoption;
8.2.4. de faciliter la migration culturelle par la délivrance
de visas appropriés;
8.3. en matière d’harmonisation des législations européennes:
8.3.1. de travailler de concert à l’harmonisation des législations
en matière de regroupement familial;
8.3.2. de travailler de concert à l’harmonisation des législations
en matière d’aide médicale aux migrants en situation irrégulière;
8.3.3. de travailler de concert à l’harmonisation des législations
en matière d’apprentissage de la langue du pays d’accueil;
8.3.4. de travailler de concert à l’harmonisation des législations
en matière d’accueil dans les établissements scolaires d’enfants
de migrants en situation irrégulière.
9. Pour développer l’aide à l’Afrique subsaharienne et les relations
entre pays d’origine et pays d’accueil, l’Assemblée demande aux
Etats membres:
9.1. de développer
une connaissance de l’Afrique dans l’opinion publique, et notamment d’encourager
les jumelages et de relayer les actions de coopération décentralisée;
9.2. de travailler à l’élaboration d’un fichier central de
spécialistes des diverses langues africaines, susceptibles de converser
avec les ressortissants des pays d’origine quand ceux-ci ont du
mal à s’expliquer avec les autorités;
9.3. d’encourager financièrement les transferts légaux de fonds
vers le pays d’origine, en prenant à leur charge une partie des
coûts de transferts;
9.4. d’encourager les transferts de savoir-faire des membres
de la diaspora vers leur pays d’origine, par l’instauration d’une
procédure simplifiée de visas et la prise en charge d’une partie
du manque à gagner pour ceux qui se déplaceraient;
9.5. de prendre les mesures nécessaires pour respecter les
traditions religieuses et les pratiques culturelles des migrants
originaires de l’Afrique subsaharienne;
9.6. de sanctionner les pratiques contraires aux droits de
l’homme, comme l’excision et toute forme de mutilation génitale;
9.7. de mettre en place ou de renforcer des mesures de discrimination
positive à l’égard des migrants subsahariens, notamment dans le
domaine de l’éducation, du logement et de la santé;
9.8. de mobiliser un maximum de ressources pour freiner ou
enrayer les pandémies qui plombent la croissance des régions infectées
de l’Afrique subsaharienne.
10. Dans la perspective d’un alignement progressif des procédures
relatives aux migrants d’Afrique subsaharienne sur celles des autres
migrants, l’Assemblée rappelle aux Etats membres qu’elle souhaite
que soient respectées les dispositions suivantes:
10.1. que soit remis à tout migrant
de l’Afrique subsaharienne un document d’accueil du migrant, précisant
ses droits et ses devoirs;
10.2. que ces migrants puissent bénéficier des services d’un
interprète dans leur langue d’origine;
10.3. que soient humanisés les séjours dans les centres de transit
ou de rétention;
10.4. que, dans ces centres, le traitement des flux mixtes de
migrants et de demandeurs d’asile distingue les différentes catégories
de migrants;
10.5. que les pays d’accueil s’efforcent de conclure des accords
de réadmission et de développer l’aide au retour pour les déboutés
du droit d’asile;
10.6. que les pays concernés renforcent la lutte et les sanctions
contre les réseaux de passeurs;
10.7. que les pays concernés renforcent le contrôle et les sanctions
contre le travail «au noir».
B. Exposé des motifs, par M. Jean-Guy
Branger 
(open)1. Introduction
1. Sur le plan des «flux» (entrée et sorties de migrants),
l’Afrique est le continent le plus exposé à la migration. Les migrations
externes concernent entre 2 et 4 millions de personnes par an. Les
migrations internes, permanentes ou saisonnières, entre 16 et 25
millions. Leur part diminue régulièrement au profit des migrations
externes. Les causes en sont les conflits armés, qui touchent aujourd’hui
24 pays africains, la fermeture des frontières pratiquée par certains
d’entre eux, la fuite des cerveaux qui pousse les élites vers les pays
du Nord. Dans ces migrations internes, une partie concerne des réfugiés
chassés par les guerres ou la famine d’un pays vers un autre, et
dont le nombre varie selon les années de2à6 millions d’habitants.
En revanche les personnes déplacées (12 millions aujourd’hui dont
près de la moitié au Soudan) vivent à l’intérieur du pays d’origine
dans une situation tout aussi précaire.
2. Sur le plan des «stocks» (migrants installés dans un pays
d’accueil), entre un quart et un tiers des quelque 200 millions
de migrants comptabilisés dans le monde sont issus du continent
africain. Plus précisément, les migrations en provenance de l’Afrique
subsaharienne représentent aujourd’hui entre 3,5 et 8 millions de
résidents en Europe, concentrés principalement dans sept pays: Belgique,
Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni.
3. Ces statistiques sont imprécises. La plupart des données datent
des années 1998-2002 et proviennent de recensements qui ne comptabilisent
que ceux qui ont voulu ou pu se faire enregistrer. Les migrations irrégulières
sont ignorées dans le décompte des stocks. La définition habituelle
de l’immigré comme une personne âgée de plus de 18 ans minore les
flux. A titre d’exemple, les chiffres de 40 000 Maliens recensés en
France, de 40 000 ressortissants de la RDC en Belgique, de 100 000
Nigérians en Grande-Bretagne doivent être multipliés par un facteur
compris entre 3 à 8 pour rendre compte de l’importance des communautés d’origine
établies dans ces pays, y inclus les enfants nés sur le sol du pays
d’accueil.
4. Pourtant il existe en Europe des instituts, des établissements
de recherche, des départements d’université, collectant des données
sur la vie réelle des migrants dans le pays d’accueil qui peuvent
ainsi fournir des informations ou combattre des schématisations
concernant les migrants en provenance de l’Afrique. Le Réseau ACERD
(Annuaire mondial des centres d’études et de recherches en démographie) répertorie
704 centres dont plus de 200 en Europe, et la base de données RIERDEN
(Répertoire international des études et recherches sur la démographie
en Europe) compte 500 centres dont plus de 160 en Europe. La coordination
de cet ensemble est actuellement assurée par le Comité international
de coopération dans les recherches nationales en démographie (CICRED),
une ONG dont le siège est à Paris dans les locaux de l’Institut
national d’études démographiques.
2. Les causes des migrations
5. Dans les migrations subsahariennes, on doit distinguer
les causes structurelles qui persistent depuis de nombreuses années
et les facteurs conjoncturels susceptibles d’accélérer ou de freiner
les flux migratoires. Parmi les motifs des migrations, les uns sont
relatifs au désir de partir (facteurs push)
et les autres à l’attraction qu’exerce l’Europe sur l’Afrique subsaharienne
(facteurs pull).
6. Les causes structurelles sont pour les facteurs push une croissance démographique
supérieure à une croissance économique, l’urbanisation de l’Afrique
génératrice de pauvreté, de mal-vivre et de conflits, l’insécurité
physique, médicale, économique et alimentaire des populations africaines,
la corruption et le détournement de l’aide accordée par les bailleurs
de fonds qui ne va pas en priorité à ceux qui en ont le plus besoin.
Les facteurs pull résident
principalement dans l’augmentation du différentiel de niveau de
vie entre les pays riches et les pays les plus attractifs d’Afrique,
la demande persistante de la part des pays riches d’une main-d’œuvre
flexible et bon marché, la tradition de migrations vers l’Europe
de membres de familles élargies notamment dans la région du fleuve
Sénégal et enfin l’aspiration de la jeunesse à des statuts individuels
et familiaux moins contraignants.
7. Les facteurs conjoncturels de type push sont
la lente avancée de la sécheresse et de la désertification (souvent
liée à la démographie), et, à terme, les conséquences du réchauffement
de la planète. Les facteurs pull résident
dans la pression des ressortissants du pays d’origine qui comptent
sur les transferts de fonds pour améliorer leur situation et la
diminution corrélative de ces envois de fonds des migrants à leur
famille restée au pays, la généralisation du regroupement familial
dans les pays européens, l’insuffisance des contrôles des pays d’accueil
notamment sur les visas de court séjour. Il faut y ajouter le développement
d’un imaginaire migratoire amplifié par les informations transmises
et les cadeaux apportés par les migrants de retour au pays. Ces
migrations sont facilitées par la professionnalisation des réseaux
de passeurs et le caractère lucratif des trafics qui a pour conséquence
l’endettement des migrants, l’obligation pour le migrant d’interrompre
parfois son parcours pour trouver les moyens de payer l’étape suivante
et le développement des réseaux de l’économie parallèle.
3. Typologie des migrations
8. On différenciait autrefois trois grands types de
migrations: les migrations de mains-d’œuvre, les migrations familiales
et les migrations politiques. Aujourd’hui ces migrations se sont
diversifiées en quatre catégories comportant chacune des variantes.
9. Dans la migration de travail: on vient s’employer dans un
autre pays, de façon définitive (migration permanente) ou ponctuelle
(migration saisonnière). Celle-ci comporte plusieurs variantes.
Une des plus importantes est la migration étudiante. A titre d’exemple,
les étudiants en provenance du continent africain représentent plus
de la moitié des étudiants étrangers en France et personne ne sait
combien retournent dans leur pays d’origine à l’issue de leurs études.
Or les étudiants d’Afrique subsaharienne qui viennent poursuivre leurs
études en Europe, avec ou sans bourses, éprouvent, selon tous les
rapports consultés, une grande difficulté à les mener à bien. Les
raisons en sont à la fois économiques, culturelles et psychophysiologiques. Mais
les pays d’accueil n’interviennent pas dans ce processus et la plupart
du temps ne connaissent même pas la population concernée ni ses
difficultés. La migration de compétence dite aussi fuite des cerveaux
ou brain drain est aggravée
par les offres d’emploi et le lobbying pratiqués par les pays riches.
La migration starisée touche les vedettes du sport et de la musique,
s’étend à leur entourage immédiat et exerce un effet «appel d’air»
sur les jeunes qui rêvent d’une telle carrière. Les musiciens, les
cinéastes, les peintres, les créateurs, les vedettes du sport et
du show-business, etc., ont besoin de pouvoir se rendre à l’étranger
en permanence dans le cadre de leur travail. Or les formalités de
visa sont souvent longues ou dissuasives. La migration pendulaire
consiste à faire des allers et retours successifs entre pays d’accueil
et pays d’origine pour écouler dans les premiers les marchandises
importées des seconds et à revenir avec des produits difficiles
à trouver au pays. Moins répandue en Afrique que dans les pays de
l’Est, elle couvre néanmoins des trafics de drogue, d’animaux, de
plantes, de médicaments, d’œuvres d’art. Enfin la migration de charme
touche particulièrement les ressortissantes des pays d’Afrique anglophone
et les proxénètes qui en vivent, mais on la trouve aussi en Afrique
francophone et lusophone.
10. La migration familiale désigne le processus par lequel femmes
et enfants vont rejoindre leur mari ou leur père parti gagner sa
vie à l’étranger, soit légalement grâce aux dispositions prises
en matière de regroupement familial, soit clandestinement en prolongeant
un visa temporaire au-delà des limites assignées et en escomptant
une régularisation ultérieure. Elle comporte des variantes comme
la migration maritale dans laquelle on va chercher un mari ou une
épouse dans le pays d’origine qu’on ramène ensuite dans le pays d’accueil
ou bien encore on s’embarque pour le pays d’accueil, avec ou sans
promesse préalable, pour y épouser un(e) ressortissant(e) ou se
lier avec durablement. D’autres variantes peuvent générer des situations de
précarité ou des trafics criminels. Dans la migration prénatale,
on vient accoucher dans un pays d’accueil où les services de santé
fonctionnent mieux en espérant que grâce au droit du sol, l’enfant
aura la nationalité du pays d’accueil, pourra y être scolarisé et
que ses parents seront ultérieurement régularisés. Dans la migration
paternelle, des femmes proposent à des sans-papiers d’acheter la
paternité de leur progéniture pour obtenir leur régularisation.
Il s’agit d’un trafic apparu récemment et qui serait en pleine expansion.
Enfin dans la migration adoptive, on organise légalement ou sous
des prétextes humanitaires le transfert d’enfants africains des
pays d’origine vers des familles d’accueil européennes souhaitant
faire un acte d’adoption.
11. La migration sociale est le choix que fait le migrant de venir
s’installer dans un pays où la législation sociale permet de survivre
dans de meilleures conditions d’aide et de logement. La variante
la plus répandue est la migration médicale où l’on vient se faire
soigner dans un pays où l’encadrement sanitaire est meilleur, où
parfois les soins sont gratuits pour les migrants en situation irrégulière
et où le migrant est protégé contre l’expulsion en raison même de
son état de santé. Mais il faut aussi signaler la migration de mineurs
dans laquelle la famille laisse partir des mineurs «accompagnés»,
en escomptant que les services sociaux du pays s’occuperont d’eux
si le «parent» ne donne plus signe de vie.
12. La migration politique touche essentiellement les victimes
des persécutions politiques ou religieuses soit du fait de l’Etat,
soit du fait de groupes armés opérant dans le pays en marge de la
loi, qui demandent le droit d’asile. La migration environnementale
est due aux menaces qui pèsent sur la planète (désertification, réchauffement
climatique, catastrophes naturelles) ou aux aménagements industriels
locaux (barrages, ports) qui transforment la géographie ou l’hydrographie
du pays. Les migrants s’expatrient alors provisoirement ou définitivement
dans des pays à moindre risque.
13. D’autres formes de migration des pays riches vers les pays
émergents (migration fiscale, migration entrepreneuriale, migration
retraitée) ne touchent que marginalement l’Afrique subsaharienne.
4. Coup de projecteur sur l’évolution des migrations
14. Le résultat de cette diversification, compte tenu
de la politique et des législations spécifiques de chaque Etat,
est, malgré l’européanisation progressive des politiques migratoires,
la pratique, de plus en plus répandue, du «shopping migratoire».
Les migrants, soutenus par la diaspora existante, choisissent naturellement
le pays où ils trouvent le maximum d’avantages et le moins de risques,
notamment d’être reconduits. Ce «shopping migratoire» se substitue
progressivement à la pratique traditionnelle consistant à rejoindre
un pays de langue identique et où existait une importante diaspora.
Il peut comporter plusieurs étapes comme l’installation provisoire
dans un pays de transit où le migrant va travailler pour financer
son parcours suivant, ou l’entrée dans un pays dont les frontières
sont plus perméables pour se rendre ensuite dans le pays de son
choix, grâce aux facilités relatives de circulation dans l’Espace
Schengen.
15. Les autres évolutions majeures concernent la mobilité des
parcours migratoires qui ne se réduisent plus à un choix binaire
entre s’installer et revenir ou être renvoyé au pays, mais obéissent
à des stratégies diversifiées avec des pays de transit, des étapes,
des allers-retours, des parcours coordonnés, et l’importance accrue
de la migration médicale et sociale favorisée par l’attention accordée
dans les pays d’accueil aux populations défavorisées. On notera
aussi la féminisation de la migration (47 %) qui développe les activités
de commerce et de création mais s’accompagne aussi d’un taux d’inactivité
très important chez celles qui ne trouvent pas ou ne cherchent pas
de travail dans le pays d’accueil.
16. Ces évolutions qui renforcent les flux migratoires ont pour
corollaire la crispation d’une partie des populations des pays d’accueil
qui avoisine parfois la xénophobie. Le racisme anti-noir, qui prend progressivement
le relais du racisme antimaghrébin et se double parfois par contrecoup
d’un racisme anti-blanc, se développe dans les pays où ces minorités
visibles sont importantes et revendicatives. Il prend volontiers
appui sur la dénonciation de la polygamie et de l’analphabétisme
d’une partie de cette communauté, et sur la petite délinquance constatée
dans des cités où cette population est majoritaire, négligeant le
fait que ces minorités visibles sont peu répertoriées dans la grande
délinquance.
5. Coup de projecteur sur les migrations clandestines à travers le Sahara
17. Les pays de transit, la Mauritanie, le Maroc, la
Libye et, à un moindre degré, la Tunisie ou l’Algérie, sont actuellement
confrontés à une importante migration en provenance de l’Afrique
subsaharienne (au minimum 100 000 personnes par an) qui transite
par ces pays pour rejoindre l’Europe ou à défaut cherche à s’y implanter en
attendant une occasion de traverser la Méditerranée. On compterait
actuellement entre 1 et 1,5 million de migrants en transit en Libye,
une centaine de milliers en Mauritanie et en Algérie, un peu moins
en Tunisie et au Maroc. La politique panafricaine de la Libye des
années 1990 qui avait attiré nombre d’Africains a connu une inflexion
antimigratoire à partir des années 2000 et a obligé les migrants
venant de l’Afrique subsaharienne à diversifier leurs parcours.
Le Maroc a fait arrêter et renvoyer plusieurs milliers de migrants
en Afrique subsaharienne. En Egypte résident également entre 2,2
et 4 millions de migrants.
18. Ces pays offrent des points de concentration et d’embarquement
proches de l’eldorado européen. De la banlieue de Dakar aux Canaries
(Espagne), il y a 1 500 kilomètres. Cette distance est plus faible (850 kilomètres)
si on s’embarque depuis la côte mauritanienne. Les enclaves espagnoles
de Ceuta et Melilla au Maroc, plusieurs fois prises d’assaut malgré
l’élévation de leurs murs de protection, offrent un accueil plus sûr
qu’un détroit de Gibraltar en permanence observé par l’aviation
et sillonné par les vedettes à la recherche des embarcations clandestines.
Les îles italiennes de Pantelleria, de Lampedusa et la Sicile sont
proches des côtes tunisiennes et libyennes. D’autres destinations
peuvent à l’avenir constituer des têtes de pont: Malte, Chypre,
les Açores, Madère… Certaines statistiques récentes semblaient indiquer
que le flux des migrants illégaux était en régression (5 200 arrivées
par mer en Italie répertoriées au premier semestre 2007 contre 9 300
en 2006) du fait de la montée en puissance du dispositif FRONTEX
et des drames survenus en Méditerranée que la grande presse a largement
popularisés. Elles demandent à être confirmées sur une plus longue
période.
19. Contrairement à l’idée répandue, la population de ces candidats
à la migration irrégulière est très variée. Ce ne sont pas les plus
pauvres qui émigrent car pour avoir une chance de réussir, il faut
un capital financier, intellectuel, social ou relationnel. Dans
la quasi-totalité des cas observés, les passages sont contrôlés
par des mafias africaines ou maghrébines ou des sous-traitants de
mafias internationales, des réseaux professionnalisés qui ont perçu
que le trafic de migrants était rémunérateur et qui inspirent confiance
parce qu’étant ethniquement ou linguistiquement proches de ceux
qui cherchent à s’embarquer.
20. Beaucoup de migrants ne possèdent pas de papiers, soit parce
qu’ils viennent de pays où un véritable état civil n’existe pas,
et où les documents «officiels» coûtent très cher, soit parce que
ceux qui les ont fait venir ou qui les ont accompagnés les ont confisqués
jusqu’à ce que le solde de leur voyage leur soit intégralement payé,
soit le plus souvent parce qu’ils les ont détruits pour ne pas être
renvoyés dans leur pays d’origine. Certains pays européens ayant
pris des mesures de reconduite immédiate contre ceux qui ne peuvent présenter
leurs papiers, nombre de migrants préfèrent tenter l’aventure avec
de faux papiers. Cette industrie, très développée de part et d’autre
de la Méditerranée, et rémunératrice compte tenu des prix demandés
pour l’obtention des documents, se pratique parfois au grand jour
au pourtour des ambassades. Elle est alimentée par les vols de documents
vierges et la contrefaçon. Les procédures de détection des faux
papiers sont inégales dans les pays européens qui ne disposent pas
tous des technologies les plus sophistiquées. Le trafic de faux
papiers autorise, de l’aveu des migrants eux-mêmes, un grand nombre
de fraudes. Il n’est pas limité aux migrants de l’Afrique subsaharienne,
mais il a pris chez eux une ampleur particulière car il correspond
à des habitudes acquises dans des Etats où la corruption est très
présente et la gouvernance souvent laxiste.
21. De nombreux migrants, en situation régulière ou irrégulière
se trouvent par ailleurs souvent en difficulté pour s’expliquer
avec les autorités. Les ethnies africaines sont très nombreuses
et leurs langues variées. Pourtant il existe en Europe un vivier
de spécialistes, le plus souvent originaires eux-mêmes de l’Afrique, susceptibles
d’identifier leurs compatriotes et de converser avec eux dans leur
langue. Ces spécialistes ne figurent sur aucun fichier central permettant
de faire appel à eux en cas de difficulté. La mise en route de ce fichier
central devrait être une priorité en ce qui concerne les migrants
d’origine subsaharienne. Ces interventions de spécialistes se feraient
sous forme de volontariat, à la demande des autorités et seraient rémunérées.
22. Il semble cependant que, selon les enquêtes faites, la majorité
des migrants en situation irrégulière soit composée de personnes
ayant obtenu un visa de court séjour qui restent dans le pays d’accueil,
une fois expirée la durée de leur visa temporaire. Les mesures dissuasives
prises lors de la délivrance des visas (fourniture d’une invitation,
dépôt d’une caution rendue au retour…) n’ont produit que peu d’effet.
Ces migrants bénéficient de la solidarité de la diaspora implantée
dans le pays, qui les héberge ou les aide à trouver un logement,
un travail ou des prestations sociales leur permettant de survivre.
D’autre part, pour des raisons humanitaires, juridiques ou politiques,
aucun pays d’accueil ne s’est engagé dans une procédure de pénalisation
financière de la famille, du village, voire du pays qui ont favorisé
cette migration. La conséquence observée est l’allongement des procédures
de délivrance des visas, l’augmentation du nombre de documents exigés
pour l’obtention, et la contraction du nombre de visas accordés.
Un «shopping migratoire» s’est également développé au départ, certaines
ambassades étant réputées plus «généreuses» que d’autres. Une fois
le visa d’entrée dans un pays obtenu, le migrant peut gagner le
pays où il souhaite s’installer définitivement.
23. Les reconduites vers l’Afrique subsaharienne ordonnées par
la justice et exécutées par la police, une fois les voies de recours
épuisées, ne peuvent se faire que par avion. Les charters ont une
mauvaise image de marque. Mais les appels à la désobéissance civique
de responsables politiques, les tentatives des associations pour
empêcher les reconduites, les réticences de compagnies aériennes
à les accepter, le comportement de passagers qui dans l’avion appellent
à la révolte pour «délivrer les enchaînés (sic)»,
la rébellion de «reconduits» qui mettent à sac l’avion qui les transportait,
parfois avec la complicité de ceux qui les attendaient à l’arrivée,
ne peuvent sécuriser les reconduites dans des transports habituels.
Par ailleurs ces dispositifs limitent drastiquement le nombre de
reconduites possibles.
6. Les défis posés à l’Europe
24. L’immigration en provenance de l’Afrique subsaharienne
pose à l’Europe quatre défis majeurs: celui d’une alternative au
vieillissement de l’Europe, celui de la nécessaire lutte conte les
discriminations, celui de la maîtrise de l’économie clandestine,
celui enfin, plus méconnu, de la gestion de l’économie informelle.
25. L’immigration en provenance de l’Afrique subsaharienne génère
à la fois une augmentation du solde migratoire et une remontée de
la fécondité. Peut-elle pour autant réduire les effets de l’hiver
démographique que traverse actuellement l’Europe avec ses conséquences
sur la diminution de la population active, le financement des retraites
et de la protection sociale? Cela supposerait que cette immigration
soit majoritairement une immigration de travail ou qu’à plus long
terme les enfants de ces migrants trouvent un poste dans l’économie
formelle qui corresponde aux besoins des pays d’accueil.
26. Malgré leurs législations largement hostiles aux discriminations,
les pays européens sont-ils en état de garantir aux migrants qui
s’installent chez eux un traitement équitable en matière d’accès
au logement, au travail, à la santé et à l’éducation? Les difficultés
observées dans les divers pays d’Europe où les migrants sont concentrés
dans des quartiers dits «sensibles», qui sont souvent considérés
par eux comme des «ghettos», indiquent qu’en dépit des efforts des
gouvernants pour concilier ordre et progrès, voire pour mettre en
place une discrimination positive, le chemin vers l’égalité des
chances est encore long à parcourir.
27. Les considérations précédentes montrent que malgré leur volonté
commune de lutte contre les migrations irrégulières, les politiques
de dissuasion menées, les signes négatifs envoyés aux ressortissants
du pays d’origine, les renforcements des contrôles aux frontières,
les tentatives d’externalisation du traitement des demandes d’asile
en amont de l’espace européen, les pays européens échouent à contenir
une immigration exponentielle. Peut-il en être autrement, tant que
s’élargira le fossé qui sépare les conditions de vie des habitants
du Nord de celles des ressortissants du Sud, et que face à la demande
africaine, l’Europe est incapable d’adopter un langage commun et
d’harmoniser ses procédures.
28. L’économie informelle, depuis ses formes les plus conviviales
(échanges de services) jusqu’aux plus criminelles (trafics et blanchiment
d’argent sale), représente en moyenne entre un cinquième et un quart
du PIB des pays européens. Elle fait vivre de véritables réseaux
qui redistribuent une partie des richesses collectées vers leur
entourage afin de solidariser les populations avoisinantes avec
leurs pourvoyeurs et d’encourager, voire de faire régner par l’intimidation,
une omerta sur leurs pratiques. C’est un défi lancé à une Europe
fondée sur le respect des législations nationales ou internationales
qui, à ce stade, ne peut plus l’endiguer mais s’efforcer de la gérer.
Or, si les migrations d’Afrique subsaharienne n’ont pas créé cette économie
informelle qui existait avant elles, elles contribuent largement
à son développement qui est paradoxalement un facteur d’intégration
au pays d’accueil. Une autre conséquence est le développement de l’«ethnic business», qui n’est pas
propre à la migration subsaharienne, mais dans laquelle celle-ci
trouve sa place. Certaines branches professionnelles comme la coiffure,
la restauration, les métiers de l’entretien et du nettoyage, les
épiceries de proximité, sont investies par de véritables filières
ethniques qui en ont fait un domaine réservé, proposant ainsi un
travail au nouvel arrivant en écartant les migrants d’autres origines
qui souhaiteraient s’y insérer. Cet «ethnic
business» se renforce d’autant plus que le nouvel arrivant
a souvent du mal à trouver un emploi dans des métiers traditionnels,
notamment quand il n’y a pas de contre-pouvoir dans l’entreprise.
Il se nourrit ainsi de lui-même jusqu’à se transformer en «ethnic business territorial» où
un quartier est colonisé par les ressortissants d’un même pays.
29. Pour dissuader les migrants de s’expatrier et notamment de
risquer leur vie dans l’aventure de la migration clandestine, les
pays européens préconisent en général de maintenir les Africains
chez eux en dispensant une large aide au développement. Cette aide
est le fait d’initiatives personnelles ou associatives et provient
aussi des contributions bilatérales ou multilatérales des Etats
et des bailleurs de fonds. De nombreux rapports indiquent qu’elle
est largement détournée, souvent inefficace, créatrice d’assistanat
plus que de productivité, et qu’elle n’a pas atteint un seuil de
visibilité suffisant pour provoquer une réaction significative des
populations concernées. La population des pays d’accueil y participe
peu parce qu’elle ne fait souvent aucune différence entre des Africains
qui viennent de pays et d’ethnies différentes, avec des traditions,
des cultures, des religions, des pratiques sociales spécifiques.
Seuls les jumelages et la coopération décentralisée qui impliquent
la population locale facilitent les contacts entre l’Europe et l’Afrique
et permettent non seulement de répondre aux besoins spécifiques
de la communauté concernée mais d’assurer un suivi des opérations, souvent
absent dans les processus d’aide au développement.
30. Entre les acheminements informels par l’intermédiaire des
bagages de retour et des réseaux du petit commerce et le passage
par des circuits sécurisés comme Western Union qui prennent une
marge importante, les transferts de fonds deviennent progressivement
dissuasifs d’autant plus que le regroupement familial en limite
l’importance. Les immigrés préfèrent garder des ressources pour
ceux qui vont arriver plutôt que financer des opérations dont ils
ne pourront suivre de près la réalisation. Pourtant ces transferts
de fonds représentent plus que l’aide accordée par les pays d’accueil
aux pays d’origine. Une réflexion est à conduire pour aboutir à une
procédure gagnant-gagnant pour celui qui envoie comme pour celui
qui reçoit.
31. Les migrants installés durablement dans le pays d’accueil
disposent d’informations et ont acquis des savoir-faire techniques
de toute nature qui pourraient être utiles à ceux de leurs compatriotes
restés au pays. Cette transmission du savoir-faire des immigrés
vers ceux restés au pays par le biais des membres de la diaspora
a déjà été expérimentée au Maghreb avec des résultats encourageants.
Ce dispositif n’éviterait sans doute pas quelques abus, favoriserait
peut-être des incitations à émigrer, mais ces inconvénients seraient largement
compensés par le bénéfice du transfert de savoir-faire et le renforcement
des liens entre pays d’origine et pays d’accueil.
7. Les politiques transnationales face à l’immigration subsaharienne
32. La politique migratoire de l’Union africaine, en
dépit des demandes convergentes sur la nécessité d’aider le développement
des pays africains pour freiner l’immigration et notamment la fuite
des cerveaux, reste peu lisible. L’Union africaine apparaît paralysée
par ses divisions, incapable de résoudre les conflits nés sur son
continent, de combattre les trafics de femmes et d’enfants, et a
élaboré des chartes de protection des migrants et des réfugiés qu’elle
n’applique pas.
33. La politique des bailleurs de fonds a progressivement abandonné
le slogan du «trade not aid» devant
le spectacle de la misère africaine mais n’affiche aucune orientation
déterminée. Les efforts se limitent à une aide conditionnelle aux
pays émergents pour les sortir de la spirale de l’endettement et
à la mobilisation de fonds de secours pour combattre les pandémies
(paludisme, sida, tuberculose). Les bailleurs de fonds profitent
en contrepartie de la demande en assistance technique et en biens
d’équipement et de consommation, mais ne peuvent ni réguler le trafic
d’armes dans lequel s’investit aujourd’hui une partie de la richesse
africaine, ni permettre aux pays exportateurs de tirer profit de
l’écoulement de leur production sur les marchés internationaux.
34. La politique des ONG et des organismes humanitaires est de
parer au plus pressé, en raison de la faiblesse de leurs moyens
et du nombre de foyers de violence, de misère et d’incendie existant
sur le continent. Les résultats réels en matière de codéveloppement,
d’éducation des filles, ou de prévention sanitaire, ne constituent
pas un seuil de visibilité suffisant pour que leur action débouche
sur une prise de conscience de ce que l’Afrique a un potentiel de
développement incommensurable et que l’avenir de l’Afrique est d’abord
dans les mains des Africains.
35. La politique de l’Union européenne a connu des avancées notables
en matière d’européanisation des politiques migratoires à travers
les Accords de Schengen, le SIS, la Convention de Dublin, les Traités
de Maastricht et d’Amsterdam, les Sommets de Tampere, de Thessalonique
et de Rabat. Mais elle se heurte aux particularismes des législations,
aux mesures de protection de ces pays vis-à-vis de leur marché du
travail, à la frilosité des ouvertures vers les pays extracommunautaires
et plus généralement à une défiance vers l’immigration d’Afrique
subsaharienne, perçue comme une immigration de peuplement beaucoup
plus que comme une immigration de travail.
8. La difficile européanisation des politiques migratoires
36. L’européanisation des politiques migratoires est
en effet loin d’être achevée. De nombreux sujets divisent les Européens
aussi bien dans la maîtrise des flux que dans la gestion des stocks.
Les législations sont différentes, parfois inexistantes, et de nombreuses
questions restent posées avec pour chacun des réponses différentes.
37. Il en est ainsi du regroupement familial. A qui doit-il s’appliquer?
Couples mariés ou non, pacsés, à relation stable prouvée, couples
homosexuels, familles polygames? Quels sont les cas d’extension, ascendants,
descendants, enfants adoptés? Et quel est l’âge limite de ces derniers?
Quel est le montant des ressources nécessaires pour celui qui accueille?
Faut-il compter les prestations sociales ou seulement les salaires?
Une garantie bancaire doit-elle être fournie? Quelle est par ailleurs
la taille requise du logement en fonction du nombre de personnes
accueillies, la durée ou la pérennité du titre de séjour, les prestations auxquelles
ont droit les bénéficiaires?
38. Il en va de même pour l’aide médicale. De nombreux migrants,
et pas seulement ceux qui viennent pour des raisons médicales, parviennent
dans le pays d’accueil dans un état de santé alarmant. Les pays
ne se sont pas saisis de cette situation pour rapprocher leurs législations.
Quels doivent être les bénéficiaires de cette aide médicale, les
migrants en situation régulière ou également ceux en situation irrégulière?
Comment est établi le dossier médical et notamment quelle est la
liaison avec le pays d’origine pour les traitements subis antérieurement?
Quelle est la durée maximale du séjour et du traitement pour le
malade atteint d’affections graves ou irréversibles? Comment s’opère
sa prise en charge financière: caution du malade ou non, part respective
de l’Etat et du malade? Quel est le statut du malade quia recouvré
la santé: départ immédiat, départ différé, ou installation autorisée
dans le pays d’accueil?
39. L’apprentissage de la langue du pays d’accueil qui devient
progressivement une exigence de ces pays peut s’entendre différemment
selon la qualité des personnes qui sont tenues à cet apprentissage
(migration définitive ou temporaire, extension aux ascendants et
descendants), le niveau de connaissance requis, l’existence ou non
d’un examen à l’entrée. Existe-t-il une formation dispensée au migrant?
L’est-elle avant l’arrivée ou après, obligatoire ou facultative,
sanctionnée ou non par une décision d’accueil, d’ajournement ou de
renvoi?
40. Le respect des pratiques religieuses et des traditions pose
également de redoutables problèmes aux législateurs et n’est pas
toujours perçu favorablement par le pays hôte. La majorité des migrants
en provenance de l’Afrique subsaharienne est aujourd’hui musulmane
et éprouve des difficultés notables à pratiquer sa religion dans
des conditions acceptables. Par ailleurs, certaines de leurs coutumes
traditionnelles (excision, polygamie…) choquent la très grande majorité
des opinions publiques mais ne sont pas sanctionnées dans tous les
pays de la même manière.
9. Conclusions: les scénarios du futur
41. Face à cette situation, chercheurs et responsables
politiques ont tenté d’esquisser ce que pourrait être une Europe
du XXIe siècle où globalisation, internationalisation et mondialisation
réguleraient les transferts des personnes, des messages et des biens.
Ces scénarios, qui s’appuient sur des hypothèses démographiques
et géopolitiques controversées, se déclinent selon cinq variantes.
42. Il existe plusieurs scénarios: celui d’une Europe forteresse
qui résiste à la poussée migratoire subsaharienne, ainsi que des
scénarios multiculturels où la mixité sociale et la diversité des
cultures cohabiteraient paisiblement dans une Europe de toutes les
couleurs.
43. Les scénarios de la vulnérabilité, considérant les flux migratoires
comme inéluctables, s’interrogent sur les risques qu’ils font peser
sur les Etats européens confrontés à des menaces de krach financier
(dette publique, euro trop fort), politique (islamisme militant),
écologique (pollution) ou technologique (cybercriminalité). Ils
plaident pour une aide au développement sous diverses formes (remise
de dettes, codéveloppement, remigration, investissements privés,
immigration virtuelle), qui freinerait l’immigration.
44. Les scénarios volontaristes tendent à conjurer les faiblesses
de l’Europe par une politique qui favorise l’allongement de la durée
du travail, réduire le chômage des jeunes et encourager la fécondité.
L’idée est qu’en produisant plus et en consommant mieux, l’Europe
libérera des niches d’emplois: aides à la personne, animation sportive
et culturelle, emplois de proximité. Celles-ci permettraient à des
immigrés peu formés de trouver un travail correctement rémunéré,
à la mesure de leurs capacités.
45. Enfin les scénarios de l’ouverture, prenant acte du déclin
démographique et géopolitique de l’Europe, préconisent une association
avec d’autres puissances. Cette ouverture a successivement été envisagée
vers l’Est (la «Grande Europe de l’Irlande à l’Oural») puis vers
les Balkans et la Turquie. Elle se centre aujourd’hui vers un partenariat
euro-méditerranéen (Accords de Barcelone, Conférence de Rabat, appel
de Tanger du Président français Sarkozy) qui développerait un espace
de libre-échange, voire de libre circulation sur les deux rives
de la Méditerranée et pourrait favoriser une coopération Sud-Sud
qui reste aujourd’hui à l’état d’ébauche.
46. Le rapporteur a conscience que les problèmes actuels des migrants
originaires de l’Afrique subsaharienne doivent être abordés dans
la perspective large du XXIe siècle où, comme le disent certains hommes
politiques, «l’Afrique est l’avenir de l’Europe». Il sait en même
temps que les futurologues ne sont pas les décideurs et qu’aucun
d’eux n’est en mesure de résoudre les problèmes immédiats que se
posent et que posent à ceux qui les reçoivent les migrants originaires
de l’Afrique subsaharienne. Il est néanmoins convaincu que pour
dénoncer les amalgames et les schématisations, pour remplacer le
réflexe par la réflexion, pour éviter la langue de bois et l’approche
compassionnelle, pour combattre le non-dit, le vite dit, le mal
dit et le trop dit, le devoir d’informer est une priorité absolue.
Aussi invite-t-il résolument l’Assemblée à faire l’inventaire des questions
qui restent obscures et des chantiers non encore explorés afin que
la prise de conscience par l’Europe de l’importance, de la complexité
et de l’impact des migrations subsahariennes permette d’avancer vers
la définition d’une politique migratoire qui soit à la fois accueillante,
rigoureuse et efficace.
Commission chargée du rapport: commission des migrations, des réfugiés et de la population.
Renvoi en commission: Doc. 10717 et Renvoi no 3148, 25 novembre 2005 – Prolongation de la validité du renvoi jusqu’au 30 mai 2008.
Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 22 janvier 2008.
Membres de la commission: Mme Corien W.A. Jonker (Présidente), M. Doug Henderson (1er Vice-Président), M. Pedro Agramunt (2e Vice-Président), M. Alessandro Rossi (3e Vice-Président), Mme Tina Acketoft, M. Ioannis Banias, Mme Donka Banović, M. Akhmed Bilalov, M. Italo Bocchino, M. Jean-Guy Branger, M. Márton Braun, M. André Bugnon, Lord Burlison, M. Mevlüt Çavuşoğlu, M. Sergej Chelemendik, M. Christopher Chope, M. Boriss Cilevičs, Mme Minodora Cliveti, M. Telmo Correia, M. Ivica Dačić, M. Joseph Debono Grech, M. Taulant Dedja, M. Nikolaos Dendias, M. Mitko Dimitrov, M. Karl Donabauer, M. Tuur Elzinga, M. Valeriy Fedorov, M. Oleksandr Feldman, Mme Doris Fiala, M. Paul Giacobbi, Mme Gunn Karin Gjul, Mme Angelika Graf, M. John Greenway, M. Tony Gregory, M. Andrzej Grzyb, M. Michael Hagberg, Mme Gultakin Hajiyeva, M. Davit Harutyunyan, M. Jürgen Herrmann, M. Bernd Heynemann, M. Jean Huss, M. Ilie Ilaşcu, M. Tadeusz Iwiński, M. Mustafa Jemiliev (remplaçante: Mme Olena Bondarenko), M. Tomáš Jirsa, M. Reijo Kallio, M. Hakki Keskin, M. Egidijus Klumbys, M. Dimitrij Kovačič, M. Andros Kyprianou, M. Geert Lambert, M. Massimo Livi Bacci, M. Younal Loutfi (remplaçante: Mme Aneliya Atanasova), M. Andrija Mandić, M. Jean-Pierre Masseret, M. Slavko Matić, M. Giorgio Mele, Mme Ana Catarina Mendonça, M. Gebhard Negele, M. Hryhoriy Omelchenko, Mme Vera Oskina, M. Morten Østergaard, M. Grigore Petrenco, M. Cezar Florin Preda, M. Gabino Puche, M. Milorad Pupovac, Mme Mailis Reps, Mme Michaela Sburny, M. André Schneider, M. Samad Seyidov, M. Steingrímur J. Sigfússon, Mme, M. Giacomo Stucchi, M. Vilmos Szabó, Mme Elene Tevdoradze, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, Mme Rosario Velasco García, M. Michał Wojtczak, M. Andrej Zernovski, M. Vladimir Zhirinovsky, M. Jiří Zlatuška, N., N.
N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en gras.
Voir 18e séance, 18 avril 2008 (adoption du projet de résolution); et Résolution 1611.