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Rapport | Doc. 11698 | 12 septembre 2008

Projet de Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics

(Ancienne) Commission sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes

Rapporteur : M. Klaas de VRIES, Pays-Bas, SOC

Origine - Voir Doc. 11631 pour le texte du projet de convention. 2008 - Quatrième partie de session

Résumé

Pour qu’une démocratie fonctionne, il faut que les citoyens sachent ce que fait leur gouvernement, et l’accès aux documents publics est un important moyen de rendre l’action des autorités publiques plus transparente en montrant comment les décisions sont prises, en encourageant le débat critique, et parfois même en démasquant la corruption. Selon la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, ce projet de convention du Conseil de l’Europe doit être salué comme le premier projet de traité international contraignant destiné à établir le droit général d’accès en question.

Le projet de convention présente toutefois des lacunes: il donne des «autorités publiques» une définition trop étroite, ce qui permet à certains organismes publics de continuer à opérer dans l’ombre; il ne fixe pas de délais, ce qui laisse aux pouvoirs publics le loisir de retarder la publication d’informations gênantes jusqu’à ce qu’elles aient perdu tout intérêt; il n’attribue pas aux organismes de supervision le pouvoir d’ordonner que soit rendu public un document officiel dont la divulgation a été initialement refusée; enfin, il laisse aux Etats membres la faculté d’assortir leur ratification de larges réserves et de se soustraire ainsi à certaines de ses dispositions.

Considérant que ces points sont assez importants pour justifier un complément de travail, la commission demande donc – chose rare – que le projet soit renvoyé pour plus ample examen aux experts qui l’ont rédigé.

A. Projet d’avis

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1. L’Assemblée parlementaire se félicite du projet de convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics, premier instrument juridique international contraignant à reconnaître le droit général d’accès aux documents publics détenus par les autorités publiques.

2. L’Assemblée partage pleinement la conviction exprimée dans le rapport explicatif du projet de convention qui souligne que «La transparence des organes de l’Etat est l’un des éléments clés de la bonne gouvernance et l’un des aspects qui révèle le mieux l’existence ou non d’une société véritablement démocratique et pluraliste, opposée à toute forme de corruption, capable de critiquer ceux qui la gouvernent et ouverte à la participation éclairée des citoyens dans les questions d’intérêt général. Le droit d’accès aux documents publics est également essentiel pour l’épanouissement des personnes et pour l’exercice des droits de l’homme fondamentaux».

3. L’existence d’un accès effectif dépend de la nature et de l’étendue des exemptions autorisées; celles-ci doivent être rigoureusement limitées et doivent être interprétées et appliquées stricto sensu. Il convient également de prendre en compte les obstacles pratiques qui entravent l’accès, notamment les facteurs temporels, le coût ou toute autre charge. L’Assemblée se félicite de ce que le projet de convention reconnaisse tous ces impératifs.

4. Tout en reconnaissant qu’un texte trop ambitieux que les Etats seraient incapables de signer ou auquel ils ne souhaiteraient pas adhérer n’aurait pas grande utilité, l’Assemblée tient à souligner que le projet de convention ne doit pas rester en deçà des exigences raisonnables dans une société démocratique, gardant à l’esprit que de nombreux Etats membres du Conseil de l’Europe garantissent déjà légalement un accès aux documents publics.

5. L’Assemblée considère que la définition d’«autorités publiques» dans le projet de convention est trop restrictive dans le sens où, mis à part le gouvernement, elle englobe uniquement les fonctions administratives des organes législatifs et judiciaires, et des personnes physiques et morales. L’un des objectifs fondamentaux du droit d’accès à l’information étant de garantir la transparence, il importe que la convention couvre le plus grand nombre d’organes possible, dans la mesure où ils œuvrent dans la sphère publique.

6. L’Assemblée souscrit à l’observation de la Cour européenne des droits de l’homme selon laquelle «l’information est un bien périssable et en retarder la publication, même pour une brève période, risque fort de la priver de toute valeur et de tout intérêt». Elle recommande donc que la convention fixe un délai pour traiter les demandes.

7. L’Assemblée se félicite de la disposition figurant à l’article 8 du projet de convention, selon laquelle un demandeur dont la demande d’accès à un document public a été refusée, expressément ou tacitement, en tout ou en partie, dispose d’un recours devant un tribunal ou devant une autre instance indépendante et impartiale pré- vue par la loi. Il conviendrait néanmoins de définir plus précisément le champ d’application de cette disposition et de permettre à l’instance chargée d’examiner le recours d’ordonner la divulgation du document public demandé.

8. Etant donné que l’existence d’un droit d’accès effectif exige de trouver le juste équilibre entre de nombreux éléments constitutifs différents et que la suppression d’un seul de ces éléments peut perturber cet équilibre et compromettre le droit d’accès, l’Assemblée estime qu’il ne devrait être admis aucune réserve à la convention.

9. L’Assemblée considère que le projet actuel présente des insuffisances auxquelles il conviendrait de remédier si l’on veut tirer pleinement parti de l’occasion de consacrer des normes modernes en matière d’accès à l’information dans ce qui sera le premier instrument juridique international contraignant dans ce domaine. A ses yeux, les questions soulevées sont suffisamment importantes pour qu’il soit justifié de recommander au Comité des Ministres de renvoyer le projet devant le Comité directeur pour les droits de l’homme pour examen plus approfondi des questions suivantes:

9.1. élargir la définition d’«autorités publiques» de façon qu’elle couvre un éventail plus large d’activités de ces dernières et, partant, d’informations communicables;

9.2. fixer un délai pour traiter les demandes;

9.3. clarifier et renforcer la procédure de recours prévue à l’article 8.1.

10. L’Assemblée recommande en outre au Comité des Ministres de modifier le projet de convention comme suit:

10.1. à l’article 1er, avant le premier paragraphe, ajouter un nouveau paragraphe disposant que «La présente convention garantit le droit d’accès aux documents publics détenus par des organismes publics. Tous les documents officiels sont en principe publics et communicables sous réserve, seulement, de la protection d’autres droits et intérêts légitimes»;

10.2. à l’article 9, supprimer (a) et ajouter un nouveau paragraphe comme suit après «l’exercer»:

«Elles prennent aussi les mesures appropriées imposant aux autorités publiques de:

(b) [qui deviendra le nouveau (a)]

(c) [qui deviendra le nouveau (b)]

(d) [qui deviendra le nouveau (c)]»;

10.3. après l’article 20, ajouter un nouvel article comme suit: «Aucune réserve n’est admise à la présente convention.»

11. A l’avenir, l’Assemblée invite le Comité des Ministres à solliciter son avis à un stade moins avancé de la procédure d’adoption des projets de convention, de façon à permettre un véritable dialogue, sans toutefois ralentir plus que de raison l’élaboration de nouvelles conventions.

12. L’Assemblée invite le Comité des Ministres à l’informer des mesures qu’il aura prises à la suite du présent avis.

B. Exposé des motifs , par M. Klaas De Vries

(open)

1. Procédure

1. Lors de sa 1025e réunion, les 30 avril, 2 et 5 mai 2008, le Comité des Ministres a décidé d’inviter l’Assemblée parlementaire à donner un avis sur le projet de convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics (ci-après «le projet de convention»)

2. Le 23 juin 2008, l’Assemblée a transmis la demande d’avis du Comité des Ministres à la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, pour rapport.

3. Lors de sa réunion du 25 juin 2008, la commission des questions juridiques et des droits de l’homme a nommé M. Klaas De Vries (Pays-Bas/Groupe socialiste) rapporteur.

2. Observations quant au fond

2.1. Vue d’ensemble

4. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe doit être félicité pour avoir pris l’initiative de présenter un instrument contraignant sur l’accès aux documents publics, qui s’inspire notamment de la Recommandation Rec(2002)2 sur l’accès aux documents publics. Le projet de convention comporte de nombreux aspects que l’on peut saluer. Il est le fruit du savoir d’experts, qui l’ont élaboré avec la contribution importante de la société civile. L’objectif et l’utilité du principe de la liberté d’information pour la société en général sont clairement énoncés dans le préambule de la convention ainsi que dans le rapport explicatif (ci-après «RE»). A eux deux, ces deux documents contiennent tous les éléments constitutifs indispensables à un système de liberté d’information qui fonctionne. Tout «bon» système vise à garantir un accès effectif. A cette fin, il est essentiel de s’interroger sur la nature et l’étendue des exemptions autorisées. Si l’on veut que le droit d’accès soit pleinement effectif, ces exemptions doivent être rigoureusement limitées et doivent être interprétées et appliquées stricto sensu. Des mesures doivent également exister pour éviter toute possibilité de se soustraire à ce droit, en tardant à répondre à une demande par exemple, ou en invoquant trop rapidement telle ou telle exemption ou encore en rendant la procédure d’accès trop onéreuse ou trop lourde. Autant d’exigences que le projet de convention reconnaît en principe. Le RE qui l’accompagne offre des orientations précieuses pour aider les Parties et les autorités publiques à s’acquitter des diverses responsabilités qui découlent de la convention.

5. Si le projet de convention contient tous les éléments essentiels, il n’approfondit pas suffisamment certaines questions de détail, concernant notamment le champ d’application du texte. Le présent exposé des motifs revient sur ces questions. Lorsqu’on tente d’identifier les lacunes du texte, il convient de garder à l’esprit qu’il n’y a pas grand intérêt à établir un système parfait qui soit si contraignant que les pays sont incapables de le signer ou ne souhaitent pas y adhérer, ni pour l’instant ni ultérieurement, ou alors seulement après avoir pu prendre toutes les mesures qui s’imposent, processus qui demande du temps. Il est également vain de mettre en place un système qui ne répond pas aux attentes et dans lequel le droit d’accès reste insuffisant. Le fait que de nombreux Etats membres du Conseil de l’Europe garantissent déjà un accès relativement satisfaisant devrait servir d’exemple.

2.2. Evaluation générale du projet de convention

6. Le projet de convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics vient à point nommé. C’est une étape majeure dans l’établissement d’un véritable droit à l’information, dont le statut précis est longtemps resté flou.

7. Comme il est justement exprimé dans le rapport explicatif du projet de convention: «La transparence des organes de l’Etat est l’un des éléments clés de la bonne gouvernance et l’un des aspects qui révèle le mieux l’existence ou non d’une société véritablement démocratique et pluraliste, opposée à toute forme de corruption, capable de critiquer ceux qui la gouvernent et ouverte à la participation éclairée des citoyens dans les questions d’intérêt général. Le droit d’accès aux documents publics est également essentiel pour l’épanouissement des personnes et pour l’exercice des droits de l’homme fondamentaux.» L’accès aux documents publics est non seulement une précieuse source d’information pour le grand public, mais comme le souligne le préambule du projet de convention «favorise [aussi] l’intégrité, le bon fonctionnement, l’efficacité, et la responsabilité des autorités publiques contribuant ainsi à affirmer leur légitimité». Il bénéficie donc à la fois aux fournisseurs d’informations et aux usagers, et partant, à la société dans son ensemble. Il joue un rôle capital en mettant dans le domaine public des informations sur les activités des pouvoirs publics, montrant ainsi que l’information est la propriété de la population et que les gouvernements et les instances publiques n’en sont que les dépositaires. L’efficacité du système d’accès aux documents publics permet de renforcer les relations entre les citoyens et leur gouvernement

8. Le projet de convention s’inspire de la reconnaissance de principe contenue dans la Déclaration du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur la liberté d’expression et d’information, adoptée le 29 avril 1982, ainsi que des Recommandations no R (81) 19 sur l’accès à l’information détenue par les autorités publiques, no R (91) 10 sur la communication à des tierces personnes de données à caractère personnel détenues par des organismes publics, no R (97) 18 concernant la protection des données à caractère personnel collectées et traitées à des fins statistiques, no R (2000) 13 sur une politique européenne en matière de communication des archives et, tout particulièrement, de la Rec(2002)2 sur l’accès aux documents publics. Ayant ainsi jeté les bases nécessaires, le Conseil de l’Europe est aujourd’hui en mesure de présenter «le premier instrument juridique international contraignant qui reconnaisse un droit général d’accès aux documents publics détenus par les autorités publiques» (rapport explicatif, paragraphe 1).

9. Le projet de convention vient également compléter les instruments de l’Union européenne, notamment le Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, ainsi que la Convention des Nations Unies sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus, signée à Aarhus le 25 juin 1998)

, à laquelle il ajoute une dimension générale.

2.3. Questions linguistiques

10. Le rapporteur s’est d’abord intéressé au titre du projet de convention, qui semble différer légèrement en anglais («Draft Council of Europe Convention on Access to Official Documents») et en français (Projet de convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics). Pourquoi les rédacteurs n’ont-ils pas décidé d’utiliser soit «official documents»/«documents officiels», soit «public documents»/«documents publics»? Cette question a apparemment fait l’objet de discussions approfondies entre eux.

11. En français, tout document administratif est «public» (par opposition aux documents émis par des individus, qui sont donc «privés»), mais ne devient «officiel» qu’une fois qu’il a été adopté par l’autorité compétente (un document en cours d’élaboration par une administration est un «document public» mais pas encore «officiel» car il n’a pas été finalisé et approuvé). L’expression «documents publics» en français est donc une notion plus large que celle de «documents officiels».

12. En anglais, l’équivalent en serait «official documents» documents émanant de personnes dans le cadre de leurs fonctions («fonctionnaires») et non pas d’individus.

13. Il était nécessaire, de l’avis du rapporteur, de clarifier que ce qui pourrait apparaître comme une divergence terminologique entre la version française et la version anglaise n’entraîne aucune différence de sens.

2.4. Commentaires article par article

Remarques introductives

14. Avant de commenter le projet de convention article par article, le rapporteur tient à rappeler les nombreuses réactions manifestées par la société civile, d’autres organisations internationales, les commissaires à l’information de différents pays ainsi que d’autres organes du Conseil de l’Europe à différents stades de l’élaboration du document

15. Craignant que le texte actuel ne laisse passer l’occasion – dont ils soulignent l’importance historique – d’être le premier document international juridiquement contraignant dans le domaine de la liberté de l’information, ils ont mis en évidence ce qu’ils considèrent comme de graves insuffisances.

16. Le rapporteur a attentivement étudié leurs observations et en a tenu compte dans ses commentaires par article. Sans prétendre être exhaustif, il y fera référence en tant que de besoin.

Préambule

17. Le préambule du projet de convention souligne l’im- portance de la reconnaissance d’un droit d’accès (para- graphes 5-6) et explique pourquoi une telle reconnaissance est nécessaire. Il part donc clairement du principe, ce dont on peut se féliciter, que le droit d’accès est une notion très large, estimant que «tous les documents publics sont en principe publics et communicables, sous réserve, seule- ment, de la protection d’autres droits et intérêts légitimes» (paragraphe 7, italiques de l’auteur).

Titre I Article 1er

18. Logiquement, l’article 1er du projet de convention contient des dispositions générales, notamment des définitions des termes principaux, à savoir «autorités publiques» et «documents publics».

19. Cependant, l’article s’ouvre sur une note plutôt négative en déclarant que «les principes ci-après devraient s’entendre sans préjudice des lois et règlements nationaux et des traités internationaux qui reconnaissent un droit d’accès plus large aux documents publics». Bien que le préambule énonce clairement les objectifs visés en garantissant un droit d’accès, celui-ci n’est expressément énoncé ni dans le préambule ni dans le corps du texte. Il serait beaucoup plus positif et convaincant de commencer par énoncer ce droit en déclarant par exemple que «la présente convention établit le droit d’accès aux documents publics détenus par les organismes publics»

. Le texte du paragraphe 7 du préambule pourrait être déplacé et figurer à la suite: «Tous les documents publics sont en principe publics et communicables, sous réserve, seule- ment, de la protection d’autres droits et intérêts légitimes.» La déclaration sur les traités internationaux viendrait ensuite.

20. On peut regretter que la définition d’«autorités publiques» (paragraphe 2(a)(i)) soit quelque peu restreinte dans le sens où, mis à part le gouvernement, elle englobe uniquement les fonctions administratives des autorités législatives et judiciaires, et des personnes physiques et morales

. Il appartient donc à chaque Etat de déclarer qu’il applique une notion plus large du terme «autorités publiques», qui englobe les «autres» fonctions de ces autorités ainsi que les personnes physiques et morales dans la mesure où elles accomplissent des fonctions publiques ou fonctionnent grâce à des fonds publics (para- graphe 2(a)(ii)). Cette option est préférable à toute autre et le mécanisme de suivi (article 11 et suivants) pourrait servir, dans la pratique, à promouvoir et à encourager cette mesure ou à modifier ultérieurement le texte pour qu’il intègre ces fonctions comme étant la norme et non plus des éléments facultatifs. Il arrive que les Etats aient besoin de temps pour être convaincus et/ou se préparer à inclure les organes judiciaires et les organismes privés dans le champ d’application du droit à la liberté d’information.

21. Si, toutefois, les Etats ne choisissent pas cette option, une grande partie de l’information publique sortira du champ d’application de la convention. Les garanties contenues dans d’autres articles devraient être suffisantes pour permettre aux Etats d’adopter une définition plus large ou, ce qui serait préférable, pour élargir la définition dans le texte. Ainsi, parmi les motifs, énoncés à l’article 3, justifiant une limitation possible de l’accès aux documents publics figurent «la prévention, la recherche et la pour- suite des activités criminelles» et «l’égalité des Parties à une instance juridictionnelle et le bon fonctionnement de la justice», mais aussi «les délibérations au sein de ou entre les autorités publiques concernant l’examen d’un dossier», «la vie privée et les autres intérêts privés légitimes» et «les intérêts commerciaux et d’autres intérêts économiques». Ces exemptions possibles sont libellées de manière assez générale pour que les autorités judiciaires et législatives, ainsi que les personnes physiques ou morales qui exercent des fonctions publiques ou fonctionnent grâce à des fonds publics, s’en accommodent. L’un des objectifs fondamentaux du droit à l’accès à l’information étant de garantir la transparence, il importe que le plus grand nombre d’organes œuvrant dans la sphère publique et le plus grand nombre d’informations possible entrent dans le champ d’application des dispositions de la convention et, partant, de la législation nationale

22. L’option qui permet aux Parties d’inclure un domaine ou plus (judiciaire, législatif, personnes physiques ou morales) dans la définition d’«autorités publiques» est préférable à celle qui consisterait à ne pas inclure du tout ces organes ou personnes, mais elle ne garantit pas leur inclusion. Une autre option serait donc de renforcer ce mécanisme, en libellant éventuellement la disposition comme suit: «Chaque Partie (…) déclare que la définition d’“autorités publiques” inclut, [à partir de telle date/dans l’année/dans les deux années suivant l’entrée en vigueur de la présente convention] si tel n’est pas déjà le cas, les autorités suivantes:…» Il incomberait ainsi aux Parties d’inclure tous les domaines supplémentaires dans lesquels les autorités publiques détiennent des informations, mais elles auraient un délai supplémentaire pour le faire ou pourraient le faire progressivement.

23. La définition de «documents publics» (para- graphe 2(b)) est large et privilégie le contenu («informations») plutôt que la forme («enregistrées sous quelque forme que ce soit, rédigées ou reçues et détenues par les autorités publiques»). Elle établit donc clairement que toutes les informations reçues, créées ou accumulées par les autorités publiques ou détenues par elles sont concernées. C’est là un point fort, que vient toutefois atténuer la définition restrictive d’«autorités publiques» (ci-dessus), à moins qu’il ne soit fait usage de l’option offerte au para- graphe 2(a)(ii).

24. En outre, comme l’explique le rapport explicatif, cette définition signifie que le droit d’accès est limité aux documents existants et que la convention n’oblige pas les Parties à créer de nouveaux documents à la suite d’une demande de renseignement (paragraphe 14). C’est une position raisonnable, sous réserve que l’absence de documents ne vise pas délibérément à empêcher l’entrée dans le domaine public de certaines informations et que les documents ne soient pas de ceux qui doivent absolu- ment être enregistrés, rédigés, reçus ou détenus et mis à disposition. Il est également raisonnable d’exclure les documents «privés» (RE paragraphe 13).

Propositions:

Il faudrait étudier plus avant la possibilité d’élargir la définition d’«autorités publiques» afin qu’elle englobe un éventail plus large d’activités des autorités publiques et, partant, d’informations.

Avant le premier paragraphe, ajouter un nouveau paragraphe disposant que: «La présente convention garantit le droit d’accès aux documents publics détenus par les organes publics. Tous les documents publics sont en principe publics et communicables sous réserve, seulement, de la protection d’autres droits et intérêts légitimes.»

Article 2

25. Même si c’est un trait habituel de la réglementation moderne sur la liberté d’information, le fait que le projet de convention garantisse le droit d’accès à toute personne est un point fort. Les implications et les conséquences pratiques de cette approche sont développées dans le rap- port explicatif (RE paragraphes 17-18), qui énonce clairement que les motifs et les intentions du demandeur n’entrent pas en ligne de compte et que celui-ci est libre d’utiliser l’information reçue à toutes fins légales (RE paragraphe 19).

Article 3

26. Des limitations au droit d’accès sont possibles mais seulement si elles sont établies précisément dans la loi, nécessaires dans une société démocratique et proportionnelles au but de protéger certains intérêts précisés. Cette formulation a l’avantage d’être relativement proche de celle de la Convention européenne des droits de l’homme. En disposant que ces conditions (limitations établies dans la loi, nécessaires et proportionnelles) doivent être rem- plies pour refuser l’accès, le texte oblige les autorités publiques à justifier tout refus et empêche ces dernières de refuser en bloc l’accès à des documents pour les motifs énumérés. De plus, chaque Partie «peut» limiter (en anglais, «may») et non pas «limite» (en anglais «shall») le droit d’accès, ce qui donne un caractère non obligatoire à la disposition. C’est là un point positif. La liste des motifs qui peuvent justifier l’imposition de limitations (défense, vie privée, etc.) est également raisonnable et, comme indiqué dans le rapport explicatif, exhaustive, ce qui est important, car les Etats ne peuvent ainsi pas ajouter d’autres motifs. Le seul ajout possible, énoncé dans le para- graphe qui suit cette liste, concerne les communications avec la famille régnante ou avec le chef d’Etat, que certaines Parties peuvent décider d’inclure parmi les limitations possibles, en raison de la position constitutionnelle de la famille régnante ou du chef d’Etat dans certains pays, comme l’explique clairement le rapport explicatif (RE paragraphe 35).

27. Distinction est faite entre l’accès aux documents, qui peut être limité comme décrit ci-dessus, et l’accès à l’information contenue dans ces documents. En d’autres termes, l’accès aux documents peut dans certains cas être refusé pour protéger l’un ou plusieurs des intérêts énumérés. Dans d’autres cas, les autorités peuvent autoriser l’accès aux documents, mais pas à certaines informations qui y figurent – qui seront alors vraisemblablement supprimées ou biffées – au motif que «leur divulgation porte ou est susceptible de porter atteinte à l’un des intérêts mentionnés au paragraphe 1, à moins qu’un intérêt public supérieur ne l’exige» (paragraphe 2). Cette disposition est expliquée dans le rapport explicatif, qui fait référence à l’évaluation des risques et au principe de mise en balance (RE paragraphes 36-39). Là encore, l’accent est mis sur la divulgation, ce qui est bien dans l’esprit du principe d’accès et de liberté de l’information.

28. On peut se féliciter de la disposition qui figure au paragraphe 3, selon laquelle «les Parties examinent la possibilité de fixer des délais au-delà desquels les limitations mentionnées au paragraphe 1 ne s’appliquent plus». Elle exige («examinent» a un caractère obligatoire – «shall» en anglais) des Parties qu’elles envisagent de fixer – et non pas nécessairement qu’elles fixent – des délais. C’est là un point important car sans cela, les Parties pourraient imposer des limitations dans certaines circonstances et les maintenir même si ces circonstances changeaient. Cette disposition signifie également que si les Parties ne fixent pas de délai, il peut leur être demandé de justifier leur refus ou, après un certain temps, de mettre à nouveau à disposition tel ou tel document. Il convient également de noter que l’information peut perdre de sa pertinence avec le temps et qu’en retardant sa divulgation, elle risque de perdre tout intérêt; il est donc plus que souhaitable de fixer un délai.

Article 4

29. On ne peut qu’applaudir aux trois dispositions de cet article: le demandeur n’a pas à donner les raisons pour lesquelles il souhaite avoir accès à tel ou tel document; les Parties peuvent donner le droit aux demandeurs de res- ter anonymes sauf si la divulgation de l’identité est essentielle pour traiter la demande; les formalités concernant les demandes se limitent à ce qui est indispensable pour pouvoir traiter la demande. Ces dispositions favorisent le demandeur et rendent la procédure aussi transparente et facile que possible, autant d’éléments essentiels d’un droit d’accès effectif.

Article 5

30. La procédure de demande telle qu’énoncée à l’article 5 est admirable. L’obligation, pour l’autorité publique, d’aider «dans les limites du raisonnable, le demandeur à identifier le document public demandé»

implique qu’elle doit apporter une aide raisonnable (paragraphe 1). Les termes utilisés («demandeur», «demandé») suggèrent que l’aide doit être apportée une fois la demande introduite. Par exemple, des citoyens demandent parfois d’accéder à l’ensemble des références dans le cadre d’un projet ou d’un événement particuliers; l’aide des autorités publiques peut alors leur être utile pour déterminer plus précisément la nature des références qu’ils souhaitent réellement obtenir. Il serait trop lourd d’exiger des autorités publiques qu’elles aident chaque demandeur à présenter sa demande. C’est pourquoi la formation/l’éducation des citoyens est importante, tout comme l’obligation, pour les autorités publiques, de fournir des informations générales sur leur mode de fonctionnement, les programmes qu’elles mettent en œuvre, le type et l’éventail des documents qu’elles détiennent, etc.

Il est bien évidemment souhaitable que les autorités publiques désignent des agents chargés des questions de liberté d’information afin d’aider les citoyens à formuler leur demande, de les aiguiller vers les informations déjà disponibles et d’apporter une aide à l’autorité elle-même, par exemple en centralisant les demandes et en identifiant les domaines fréquemment sollicités, dans les- quels l’autorité devrait peut-être adopter une approche proactive et mettre les informations disponibles à disposition du public sans attendre de demande formelle en la matière. L’article 9 contient une disposition générale selon laquelle les autorités publiques doivent informer le public de son droit d’accès.

31. De même, il incombe aux autorités publiques d’orienter, «dans la mesure du possible», la demande ou le demandeur vers l’autorité compétente si elles ne détiennent pas le document demandé (paragraphe 2). Il s’agit là encore d’une aide importante pour le demandeur. Cette disposition fait également pression sur les autorités publiques pour qu’elles fournissent des manuels ou des guides électroniques sur les systèmes qu’elles utilisent, les programmes qu’elles gèrent et les documents qu’elles détiennent, le tout dans le but de réduire l’aide qu’elles devront apporter par la suite et la nécessité de réorienter les demandeurs ou les demandes.

32. La formulation du paragraphe 3 («Les demandes d’accès (…) sont instruites sur une base d’égalité») est relativement floue mais est clarifiée dans le rapport explicatif (RE paragraphe 48), qui précise qu’elle signifie que les demandes sont normalement traitées par ordre d’arrivée, indépendamment du statut du demandeur ou de la nature et de la complexité de la demande. Ainsi, les journalistes par exemple, en tant que demandeurs, ne doivent ni être privilégiés ni être pénalisés en raison de la publication probable des informations obtenues, ce qu’interdit de toute façon l’article 2, qui dispose (comme l’indique le rapport explicatif) que l’accès doit être accordé quels que soient les motifs ou intentions du demandeur.

33. La disposition, au paragraphe 4, selon laquelle les demandes sont traitées rapidement et «la décision inter- vient, elle est communiquée et exécutée aussi rapidement que possible ou à l’intérieur d’un délai fixe raisonnable qui est précisé au préalable» est essentielle à l’exercice effectif du droit d’accès à l’information

. Il y a violation du droit d’accès dès lors que l’accès est retardé sans justification.

34. Un accès digne de ce nom doit être effectif, c’est-à- dire que l’information doit être disponible en suivant une procédure raisonnablement facile et intervenant en temps utile. La formulation employée («aussi rapidement que possible ou à l’intérieur d’un délai fixe raisonnable qui est précisé au préalable») est appropriée; elle exige des délais précis de façon que les demandeurs sachent quand attendre une décision, tout en laissant une certaine marge de manœuvre à chaque Etat car l’imposition d’un délai fixe commun ferait peser un poids trop lourd sur les Parties ou les autorités publiques qui reçoivent un nombre élevé de demandes, ce qui risquerait d’entraver l’accès aux documents, certaines autorités croulant sous le poids des demandes et étant incapables de les traiter dans le délai imparti, accumulant ainsi les retards. Une telle perspective n’est dans l’intérêt ni de l’autorité publique ni des citoyens.

35. Cependant, afin de s’assurer que les Parties n’accordent pas de délais démesurément longs aux autorités publiques et afin d’apporter un élément de certitude à la procédure, il semblerait prudent d’ajouter quelque chose comme «et, en tout état de cause, dans les trente jours maximum

, sauf cas exceptionnel, auquel cas l’autorité publique informe le demandeur, dans ce même délai, des raisons du retard, de la date à laquelle la décision sera rendue et du moment où le demandeur pourra accéder au(x) document(s) demandé(s).» Les Etats qui ont adopté des délais plus longs peuvent être amenés, par le biais du mécanisme de suivi (article 11 et suivants ci-dessous), mais aussi de la formation et de la mobilisation du public, à réduire ces délais

. La formation des autorités publiques, d’une part, de la société civile, des journalistes et du sec- teur bénévole, d’autre part, est essentielle pour la pleine mise en œuvre et utilisation des systèmes de liberté de l’information, quels qu’ils soient. Le cas échéant, le rapport explicatif pourrait préciser que les Parties ayant déjà adopté des délais plus courts ne devraient pas les augmenter.

36. La Recommandation Rec(2002)2 du Comité des Ministres sur l’accès aux documents publics étant déjà libellée de manière plus ferme au paragraphe VI.3, selon lequel «toute demande de communication d’un document public devrait être traitée rapidement. La décision devrait intervenir, être communiquée et exécutée à l’intérieur d’un délai fixe qui peut avoir été précisé au préalable» (souligné par l’auteur), on peut craindre que le libellé actuel du projet de convention («aussi rapidement que possible ou à l’intérieur d’un délai fixe raisonnable qui est précisé au préalable», souligné par l’auteur) non seulement n’apporte aucune valeur ajoutée quant à la question cruciale du délai mais, de fait, représente même une régression par rapport aux normes existantes.

37. Les paragraphes 5 et 6 sont tous les deux acceptables. Il est parfaitement raisonnable de refuser des demandes trop vagues ou manifestement déraisonnables (para- graphe 5). Il est également impératif que le refus d’accès à tout ou partie d’un document soit assorti des raisons justifiant ce refus (paragraphe 6). Si le demandeur est satis- fait de ces raisons, son droit d’accès a été exercé. Dans le cas contraire, un recours doit être possible, sinon le droit d’accès n’est pas pleinement effectif. En outre, les Parties, sachant qu’aucun droit de recours n’est prévu, pourraient invoquer n’importe quelle raison fallacieuse pour refuser une demande d’accès

Proposition: Il faudrait envisager d’ajouter une référence à un délai maximal pour le traitement des demandes

Article 6

38. L’article 6 porte sur les formes d’accès aux documents publics. Il confère au demandeur le droit de choisir, dans la limite du raisonnable, la forme sous laquelle il souhaite recevoir l’information.

39. Au paragraphe 2 est énoncé le principe important selon lequel, lorsque certaines informations contenues dans un document font l’objet d’une exemption, les autorités publiques doivent communiquer les autres informations y figurant, en indiquant clairement toute occultation. Cependant, si les informations restantes sont trompeuses ou vides de sens, ou si la mise à disposition du reste du document est une charge manifestement déraisonnable pour l’autorité, cette dernière n’est pas tenue de communiquer ces informations. Dans ce cas, le demandeur aura le droit de demander un réexamen de la décision et l’autorité devra justifier son refus en invoquant l’un des motifs énoncés. A cet égard, il importe que l’instance de recours/ d’appel puisse étudier les demandes au titre de l’un de ces motifs. La notion d’information «trompeuse» est peut-être moins subjective que celle d’information «vide de sens»; dans ce dernier cas en effet, l’autorité peut estimer que l’information est vide de sens sans connaître les raisons pour lesquelles le demandeur souhaite y avoir accès. Ainsi, un journaliste peut estimer que l’information continue à présenter un intérêt, soit parce qu’elle n’est pas si vide de sens que cela dans le cadre de son article, soit parce qu’elle peut lui servir à défendre un point de vue concernant le système de la liberté d’information ou toute autre question. Le rapport explicatif indique clairement que la possibilité de refuser l’accès à l’ensemble d’un document «est sujette à une interprétation restrictive» et que «la question de savoir, si oui ou non, le reste de l’information est trompeuse, voire vide de sens doit être évaluée avec modération et dans le respect du demandeur» (RE paragraphe 59).

40. Le paragraphe 3 n’est que bon sens et présente un intérêt avant tout pratique. Il donne également aux autorités publiques une raison de communiquer les informations de manière régulière et proactive, sachant qu’elles n’auront pas à traiter de demande individuelle si l’information est déjà disponible ailleurs.

Article 7

41. Cet article porte sur les frais d’accès et est fondé sur le bon sens: l’examen d’un document doit être gratuit (à l’exception des services des archives et des musées) mais des frais «raisonnables» n’excédant pas le coût réel de la reproduction et de la distribution du document peuvent être facturés pour les copies. Il est également obligatoire de publier le montant des tarifs pour que les demandeurs sachent combien il leur en coûtera d’introduire une demande et de choisir telle ou telle forme d’accès. Il conviendrait également d’exiger que les frais de recours/ d’appel soient raisonnables (voir article 8.2 ci-dessous). Le montant ou l’imposition de frais devraient également être examinés lors de la procédure de recours.

Article 8

42. L’article 8 est l’un des articles les plus importants de la convention mais aussi l’un de ceux qui peuvent être le plus problématiques. C’est une disposition positive qui vise à garantir l’efficacité et l’utilité du système d’accès en prévoyant un droit de recours. Il dispose qu’un demandeur «dont la demande d’accès à un document public a été refusée, expressément ou tacitement, en tout ou en partie [par exemple en ne répondant pas dans le délai fixé], dis- pose d’un recours devant un tribunal ou devant une autre instance indépendante et impartiale prévue par la loi».

43. Il est clair (outre le fait que ce soit approprié) que le recours prévu au paragraphe 1 n’est pas un simple réexamen par l’autorité elle-même mais un recours devant un tribunal ou une autre instance indépendante et impartiale prévue par la loi. C’est là un trait positif. Par contre, cette disposition n’est pas claire quant au fait de savoir si le recours judiciaire porte sur la procédure de prise de décision ou sur le fond et la forme de la décision. En d’autres termes, l’instance de recours peut-elle demander des informations complémentaires à l’autorité concernée quant au fond des informations sollicitées et quant au processus décisionnel, puis annuler la décision de l’autorité et ordonner la divulgation de l’information si elle le juge nécessaire? Le rapport explicatif (paragraphe 64) déclare que «l’instance de recours doit pouvoir soit modifier par elle- même les décisions qui ont été prises par les autorités publiques si elle considère qu’elles ne sont pas conformes avec la législation en vigueur, soit demander à l’autorité publique en question de reconsidérer sa position». Or, elle doit absolument pouvoir faire les deux (ce qui est peut-être l’objectif visé, mais la formulation actuelle laisse penser autrement). Un des problèmes réside dans l’utilisation du mot «ou». Il serait peut-être plus indiqué de réorganiser la phrase comme suit: «doit pouvoir demander à l’autorité publique en question de reconsidérer sa position et/ou doit pouvoir modifier par elle-même les décisions qui ont été prises par les autorités publiques si elle considère qu’elles ne sont pas conformes avec la législation en vigueur».

44. Le fait qu’il ne soit pas expressément déclaré que l’instance de recours peut demander des informations complémentaires à l’autorité concernée, même si cela peut être implicite si l’instance a le droit de modifier les décisions de l’autorité, pose également problème; en effet, l’instance aura beaucoup de mal à modifier la décision de l’autorité si elle ne dispose pas d’informations complémentaires four- nies par cette autorité ou si cette dernière n’est pas tenue de lui fournir ces informations. Compte tenu du manque de clarté de certains aspects de cette disposition, et afin d’éviter d’être trop normatif, il serait plus simple d’adopter la formulation proposée par Article 19 et al. en la matière

. Le pouvoir d’ordonner la divulgation de l’information couvrirait l’ensemble des questions soulevées ici.

45. Deux autres points méritent d’être notés. Tout d’abord, la disposition prévoit un «recours» («review» en anglais) et non pas la possibilité de «faire appel» («appeal» en anglais), ce qui est significatif, notamment à la lumière de la deuxième observation, à savoir que ni le texte du pro- jet de convention ni le rapport explicatif ne contiennent d’indication selon laquelle la décision de l’instance de recours serait finale et opposable uniquement en justice, sur un point de droit.

46. Le paragraphe 2 dispose qu’un demandeur «a toujours accès à une procédure rapide et peu coûteuse de réexamen par une autorité publique ou de recours conformément au paragraphe 1». La préférence pour une procédure de recours rapide et économique est louable et nécessaire. Comme pour la procédure de traitement des demandes (article 5.4), il serait souhaitable de fixer un délai pour la procédure de recours.

47. On peut supposer que le terme «toujours», à l’article 8.2, renvoie aux situations autres que celle prévue à l’article 8.1 (refus, exprès ou tacite, par une autorité publique d’autoriser l’accès à un document public). Ainsi, il peut englober les recours concernant l’imposition de frais ou le montant de ces frais, ou encore l’absence de délai si l’une des exemptions prévues à l’article 3 est invoquée. Le rapport explicatif fait simplement observer que, dans certains pays, la procédure de révision se fait à la fois au niveau de l’autorité publique et du tribunal ou d’une instance indépendante telle qu’un médiateur ou une instance de médiation.

48. Le rapport explicatif indique également qu’«il ne doit pas être exclu que des poursuites judiciaires et des sanctions disciplinaires puissent s’ensuivre à l’encontre d’autorités publiques qui auraient gravement failli à leurs obligations au regard de la présente convention» (RE paragraphe 64). La destruction délibérée de documents pour entraver l’accès ou la procédure de recours, par exemple, peut constituer une telle violation; cette disposition a donc un effet dissuasif contre ce type de pratiques.

Proposition: Il conviendrait d’envisager de clarifier et de renforcer la procédure de recours prévue à l’article 8.1 afin de garantir son efficacité.

Article 9

49. L’article 9, intitulé «Mesures complémentaires», pré- voit notamment l’obligation, pour les Parties, d’informer le public de son droit d’accès et des moyens d’exercer ce droit, ce qui est indispensable à l’efficacité du système; le public a en effet besoin de ces informations pour faire valoir ce droit. La disposition contient une liste des différents objectifs qui nécessitent des «mesures appropriées». Tous ces objectifs facilitent la mise en place d’un droit d’accès effectif et réalisable.

50. Le libellé de cet article est un peu problématique et manque de clarté car le sujet des deux premières phrases est les «Parties». «Elles», c’est-à-dire les Parties, informent le public de son droit et «elles» prennent les mesures appropriées aux fins de (a) – (d). Cette formulation suggère qu’elles (les Parties) fournissent «des informations sur les matières ou les activités qui relèvent de leur compétence», etc., alors qu’il semble que ce sont les autorités publiques elles-mêmes qui devraient le faire. De plus, il semble qu’il soit inhérent à la ratification de la convention que les Parties soient tenues d’informer les autorités publiques sur leurs devoirs et obligations. Si tel est le cas, il vaudrait mieux supprimer (a) et ajouter un nouveau para- graphe commençant par «Elles prennent aussi les mesures appropriées pour veiller à ce que les autorités publiques:», suivi de (b), (c) et (d). Cela signifierait que ce sont les Parties qui doivent prendre les mesures appropriées (ce qui implique l’instruction des autorités publiques sur leurs devoirs et obligations) pour veiller à ce que les autorités publiques s’acquittent de ces différentes tâches. Si ce n’est pas le sens de cet article, et qu’il appartient aux Parties d’assumer les diverses responsabilités énoncées à (a) – (d), il faudrait alors peut-être remplacer le terme «elles» au paragraphe (b) par «les autorités publiques» et clarifier, en le remplaçant, le terme «leur» au paragraphe (c). Le rap- port explicatif, aux paragraphes 68 à 70, semble considérer que ce devoir incombe aux Parties.

Proposition: Supprimer (a) et ajouter un nouveau paragraphe comme suit après «l’exercer»:

«Elles prennent aussi les mesures appropriées imposant aux autorités publiques de:

(b) [qui deviendra le nouveau (a)]

(c) [qui deviendra le nouveau (b)]

(d) [qui deviendra le nouveau (c)]»

Article 10

51. Cet article pose l’obligation, pour les autorités publiques, d’adopter, «lorsque cela s’avère «approprié», une approche proactive quant à la publication d’informations. Comme l’indique ou l’implique le rapport explicatif en évoquant ce que font déjà certains pays, il importe que les informations publiées de manière proactive le soient sous une forme accessible et facile d’utilisation et dans des lieux, réels ou virtuels, qui garantissent un accès facile et généralisé. Il a déjà été suggéré, ci-dessus, que de telles mesures sont dans l’intérêt du public autant que des autorités.

Titre II

Articles 11 et suivants

52. Le titre II de la convention énonce les procédures de suivi et de révision du fonctionnement de la convention et de sa mise en œuvre par les Parties. Les dispositions sont relativement standards et s’inspirent des principes directeurs du Conseil de l’Europe. Le système prévoit la constitution d’un groupe de spécialistes, réuni au moins une fois par an. Sa composition, son rôle et ses fonctions sont énoncés à l’article 11 et dans certains des articles qui suivent. Une deuxième instance de contrôle, la Consultation des Parties, est également prévue; son rôle est explicité aux articles 12 et suivants. A l’image de ce qui se fait généralement pour les conventions, les procédures de signature et d’entrée en vigueur du texte sont énoncées (article 16 et suivants), ainsi que les questions relatives à l’adhésion, à l’application territoriale, aux amendements, aux déclarations, etc.

53. La question des réserves demeure problématique car il convient de trouver le juste équilibre entre les différents éléments indispensables, au plan tant théorique que pratique, à l’existence d’un droit d’accès effectif. Une réserve formulée au sujet de tel ou tel élément risque d’affaiblir ou de menacer l’effectivité du droit d’accès; par conséquent, autoriser des réserves, même si cela est conforme à la Convention de Vienne, peut se révéler problématique dans la pratique.

Proposition: Ajouter un nouveau paragraphe libellé comme suit: «Aucune réserve n’est admise à la présente convention.»

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l’homme.

Renvoi en commission: Doc. 11631 et Renvoi no 3462 du Kukan, M. Oleksandr Lavrynovych (remplaçant: M. Ivan Popescu), Mme Darja Lavtižar-Bebler, Mme Sabine Leutheusser- Schnarrenberger, M. Humfrey Malins, M. Andrija Mandić, 23 juin 2008.

M. Alberto Martins, M. Dick Marty, Mme Assunta Meloni, M. Morten Messerschmidt, Mme Ilinka Mitreva, M. Philippe

Projet d’avis adopté à l’unanimité par la commission le 9 septembre 2008.

Membres de la commission: Mme Herta Däubler-Gmelin (Présidente), M. Christos Pourgourides, M. Pietro Marcenaro, Mme Nino Nakashidzé (Vice-Présidents), M. Francis Agius, M. José Luis Arnaut, Mme Meritxell Batet Lamaña, Mme Marie- Louise Bemelmans-Videc, Mme Anna Benaki, M. Erol Aslan Cebeci, Mme Ingrīda Circene (remplaçant: M. Boriss Cilevičs), Mme Alma Čolo, M. Joe Costello (remplaçant: M. Terry Leyden), Mme Lydie Err, M. Valeriy Fedorov, Mme Mirjana Ferić-Vac, M. Aniello Formisano (remplaçant: M. Andrea Manzella), M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, Mme Svetlana Goryacheva (remplaçant: M. Arsen Fadzaev), Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach, Mme Gultakin Hajiyeva, Mme Karin Hakl, M. Andres Herkel, M. Serhiy Holovaty, M. Michel Hunault, M. Rafael Huseynov, Mme Fatme Ilyaz, M. Kastriot Islami, M. Želiko Ivanji, Mme Iglica Ivanova, Mme Kateřina Jacques, M. Karol Karski, M. András Kelemen, Mme Kateřina Konečná, M. Eduard Monfils, M. Alejandro Muñoz Alonso (remplaçant: M. Miguel Barceló-Pérez), M. Felix Müri, M. Philippe Nachbar, M. Fritz Neugebauer, M. Tomislav Nikolić, M. Anastassios Papaligouras (remplaçant: M. Theodoros Pangalos), Mme Maria Postoico, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. John Prescott (rempla- çante: Mme Ann Clwyd), M. Valeriy Pysarenko, Mme Marie-Line Reynaud, M. François Rochebloine, M. Francesco Saverio Romano, M. Paul Rowen, M. Armen Rustamyan, M. Kimmo Sasi, M. Ellert Schram, M. Christoph Strässer, Lord John Tomlinson, M. Mihai Tudose, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, M. Vasile Ioan Dănuţ Ungureanu, M. Øyvind Vaksdal, M. Hugo Vandenberghe, M. Egidijus Vareikis,

M. Klaas De Vries, M. Dmitry Vyatkin, Mme Renate

Wohlwend, M. Jordi Xuclà i Costa, M. Marco Zacchera,

M. Krzysztof Zaremba, M. Łukasz Zbonikowski.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en gras.

Voir 36e séance, 3 octobre 2008 (adoption du projet d’avis); et Avis no 270.

Assembl�e parlementaire