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Résolution 2015 (2014) Version finale
Le fonctionnement des institutions démocratiques en Géorgie
1. L’Assemblée parlementaire se félicite
du bon déroulement des élections législatives de 2012 et du scrutin
présidentiel de 2013 en Géorgie qui, en dépit d’un climat électoral
polarisé et acrimonieux, ont été jugés sur un plan général démocratiques
et conformes aux normes européennes. Pour la première fois dans
l’histoire récente de ce pays, un changement pacifique et démocratique
du pouvoir politique est intervenu par la voie des urnes. Il convient
de féliciter toutes les forces politiques pour cette réussite qui
devrait servir d’exemple à l’ensemble de la région.
2. La passation des pouvoirs s’est déroulée de manière relativement
harmonieuse, malgré un climat politique polarisé et empreint d’hostilité,
notamment durant la période de cohabitation entre le Président d’alors,
Mikheil Saakachvili, et le gouvernement de la coalition Rêve géorgien.
L’Assemblée regrette que ces tensions aient parfois éclipsé les
nombreux changements positifs intervenus dans l’environnement démocratique
de la Géorgie. Le Mouvement national uni (MNU) a rapporté que plusieurs
milliers de ses militants et sympathisants ont été régulièrement
interrogés et intimidés par divers organes d’enquête (jusqu’à 30
fois pour certains). Plusieurs personnalités de premier plan de
l’opposition, dont des membres du parlement, ont été violemment
agressées. Il convient de noter que, deux ans après, presque tous
les dirigeants de l’ancien parti au pouvoir ont été arrêtés ou font
l’objet de poursuites ou d’enquêtes: l’ancien Premier ministre et
secrétaire général du MNU, Vano Merabichvili, l’ancien ministre
de la Défense, Bacho Akhalaia, et l’ancien maire de Tbilissi et
directeur de campagne du MNU, Gigi Ugulava, sont en prison (détention
provisoire). Les autorités judiciaires ont inculpé l’ancien Président,
Mikheil Saakachvili, et décidé in absentia la
détention provisoire à son encontre, tout comme pour David Kezerachvili,
ancien ministre de la Défense, et Zourab Adeichvili, ancien ministre
de la Justice. L’émergence d’une opposition forte et expérimentée,
associée à une coalition au pouvoir bien organisée, a renforcé le
rôle du parlement et le parlementarisme dans le système politique
de la Géorgie. De plus, le parlement a su à plusieurs reprises parvenir
à des solutions de consensus face à des enjeux politiques majeurs.
Il s’agit là, de l’avis de l’Assemblée, de développements importants
et d’une évolution majeure de l’environnement politique du pays.
3. L’Assemblée salue les réformes d’envergure annoncées par les
autorités géorgiennes, notamment la réforme constitutionnelle, en
vue de renforcer les institutions démocratiques du pays et de garantir
un pouvoir judiciaire véritablement indépendant et un système judiciaire
accusatoire. L’Assemblée juge important que toutes les forces politiques
soient consultées à propos des réformes envisagées et qu’elles puissent
y contribuer.
4. S’agissant de la réforme de la Constitution, l’Assemblée:
4.1. appelle le parlement à veiller
à ce que les modifications apportées à la Constitution prennent
en compte l’ensemble des recommandations restantes de la Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)
concernant la Constitution de 2010, ainsi que les préoccupations de
l’Assemblée s’agissant des ambiguïtés qui subsistent dans la répartition
des pouvoirs et de la vulnérabilité systémique aux conflits interinstitutionnels;
4.2. exhorte toutes les forces politiques à convenir d’un système
électoral faisant largement consensus et renforçant la nature pluraliste
des institutions politiques du pays. A cet égard, l’Assemblée invite
toutes les parties prenantes à envisager un système électoral régional
proportionnel, fondé sur des listes ouvertes, qui semble recueillir
l’assentiment de la plupart des forces politiques du pays, si ce n’est
de toutes;
4.3. invite instamment toutes les parties concernées à s’abstenir
d’adopter des amendements formulés en des termes litigieux ou sources
de dissension, ou susceptibles de compromettre les droits des minorités
dans le pays;
4.4. salue la mise en place et la composition de la Commission
d’Etat en charge de la réforme constitutionnelle, signe clair de
la volonté des autorités d’amender la Constitution dans le cadre
d’un processus consensuel et inclusif, et appelle toutes les parties
prenantes à y contribuer de manière constructive;
4.5. recommande à la Commission d’Etat en charge de la réforme
constitutionnelle de coopérer étroitement avec la Commission de
Venise pour l’élaboration des amendements constitutionnels et de requérir
son avis officiel sur toute proposition d’amendement, avant adoption
par le parlement.
5. L’Assemblée exprime à nouveau ses préoccupations en rapport
avec l’administration de la justice et l’indépendance du système
judiciaire en Géorgie. A cet égard, elle salue l’adoption d’un train
complet de réformes visant à garantir l’indépendance du pouvoir
judiciaire et le caractère véritablement accusatoire du système
judiciaire. L’Assemblée se félicite des premiers signes d’indépendance
constatés dans le fonctionnement du pouvoir judiciaire. Elle relève
cependant le fait que les procédures liées à des affaires juridiquement
sensibles, notamment contre d’anciens membres du gouvernement (dont
certaines figures de premier plan de l’opposition), continuent de
mettre en lumière des vulnérabilités et des carences du système judiciaire
qu’il convient de corriger. Par ailleurs, elle regrette que le Parlement
géorgien ne puisse trouver le consensus nécessaire pour élire l’ensemble
des six membres qu’il lui appartient de désigner au Haut Conseil de
la justice. D’autres réformes du pouvoir judiciaire, et notamment
du parquet, sont de ce fait indispensables. A cet égard, l’Assemblée:
5.1. suggère au parlement d’envisager
d’apporter à la loi organique géorgienne relative aux tribunaux de
droit commun une nouvelle modification qui aurait pour effet d’exiger
au minimum deux tours de scrutin entre lesquels un délai suffisant
serait prévu pour mener à bien des négociations, avant de ramener
à la majorité simple – plutôt qu’à la majorité des deux tiers –
le seuil fixé pour l’élection des membres nommés par le parlement
au Haut Conseil de la justice. L’Assemblée estime que cela facilitera et
encouragera la recherche d’un accord entre la majorité au pouvoir
et l’opposition concernant les membres du Haut Conseil élus par
le parlement;
5.2. appelle le parlement à envisager de réduire sensiblement
la période de probation de trois ans appliquée aux juges avant leur
nomination à vie, afin de l’harmoniser avec les normes européennes;
5.3. exhorte le parlement à amender la loi sur les infractions
administratives afin d’éliminer la possibilité de peines privatives
de liberté pour ce type d’infractions;
5.4. exprime ses préoccupations quant à l’utilisation toujours
largement répandue de la détention provisoire en Géorgie, malgré
une récente diminution qui mérite d’être saluée. L’Assemblée souligne que
la détention provisoire ne devrait être appliquée qu’en dernier
ressort, en cas de risque sérieux de fuite, d’ingérence dans le
cours de la justice ou de risque sérieux de voir la personne commettre
une infraction grave ou menacer l’ordre public, et qu’elle ne devrait
pas être utilisée à des fins politiques. Elle appelle les autorités
à adopter des lignes directrices claires sur le recours à la détention
provisoire, à l’attention du ministère public et des tribunaux,
afin de garantir le respect plein et entier des exigences de l’article
5 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5) et
de la Recommandation Rec(2006)13 du Comité des Ministres concernant
la détention provisoire, les conditions dans lesquelles elle est
exécutée et la mise en place de garanties contre les abus;
5.5. fait part de sa préoccupation concernant le recours généralisé
au gel des avoirs de membres de la famille de personnalités de l’opposition
et d’anciens responsables gouvernementaux dans des affaires pénales
ne comportant aucune allégation relative à des avoirs illicites;
5.6. exhorte les autorités géorgiennes à mettre pleinement
en œuvre les dispositions du Code de procédure pénale sur les dépositions
de témoins et les procès par jury.
6. L’Assemblée relève que le Représentant de l’Organisation pour
la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) pour la liberté des
médias a jugé que les réformes des médias initiées par les autorités
amélioraient la situation par rapport à la législation précédente
et qu’elles étaient conformes aux normes internationales. L’Assemblée
constate avec satisfaction que ces réformes font suite à plusieurs
recommandations qu’elle avait énoncées précédemment. Elle regrette
cependant le caractère inutilement politisé de ces réformes, menées dans
un climat politique préélectoral tendu.
7. L’Assemblée s’inquiète de l’apparente politisation du service
public de radiodiffusion et des récentes difficultés rencontrées
par le parlement pour nommer un conseil d’administration indépendant
et impartial chargé d’en superviser les activités. Elle y voit un
signe de la volonté tant de la majorité que de l’opposition parlementaire
de politiser la composition et l’activité du conseil d’administration,
et finalement le radiodiffuseur public lui-même. Il convient d’adopter
d’autres amendements à la loi sur la radiodiffusion, obligeant le parlement
à nommer un conseil d’administration sur la base des candidats proposés
par un comité de sélection indépendant et impartial comme le prévoit
la loi. Dans ce contexte, l’Assemblée exhorte le Parlement géorgien à
adopter les mesures de transition nécessaires pour exécuter la décision
de la Cour constitutionnelle relative à la dissolution du conseil
d’administration précédent.
8. S’agissant de la loi organique sur l’autonomie locale récemment
adoptée, l’Assemblée:
8.1. se félicite
de ce que tous les gamgebeli et
maires des villes autonomes soient désormais élus au scrutin direct.
A cet égard, elle suggère également d’envisager l’élection de gouverneurs
régionaux;
8.2. exprime ses préoccupations face aux dispositions qui permettent
la mise en accusation par les conseils locaux pour tout motif des
maires et des gamgebeli. L’Assemblée
estime que la mise en accusation d’un responsable local élu au scrutin
direct et les motifs qui peuvent en être à l’origine devraient être
clairement définis et délimités dans la loi;
8.3. prend note de l’adoption de cette loi, qui concerne les
procédures applicables lors des scrutins locaux, quelques mois seulement
avant les prochaines élections locales.
9. L’Assemblée relève les nombreux changements intervenus au
sein des pouvoirs locaux en Géorgie à la suite de la démission ou
du changement de camp de conseillers locaux et de responsables municipaux après
l’arrivée de la nouvelle équipe gouvernementale au plan national.
Certes, ces démissions et changements de camp font partie du processus
démocratique, mais il est inacceptable qu’ils s’opèrent sous la contrainte.
L’Assemblée est très inquiète des rapports crédibles indiquant que
bon nombre de ces changements seraient le résultat de pressions
indues exercées sur les militants locaux du Mouvement national uni
(MNU) par les partisans de la coalition au pouvoir. Elle est également
préoccupée par les informations faisant état de perturbations violentes
des activités de campagne du MNU, qui seraient prétendument le fait de
partisans de Rêve géorgien, ainsi que par les témoignages selon
lesquels de très nombreux candidats de l’opposition aux élections
locales, principalement du MNU, auraient retiré leur candidature,
apparemment sous la pression des autorités. De tels actes n’ont
pas leur place dans une société démocratique. Les autorités devraient
prendre des mesures promptes et effectives pour faire stopper immédiatement
ces agissements et remédier au besoin à la situation. Les dirigeants
de la majorité au pouvoir devraient adresser à leurs partisans un
message clair et non équivoque indiquant que les pressions indues
sur des responsables locaux et les perturbations des activités politiques
de l’opposition ne seront pas tolérées.
10. L’Assemblée prend note des nombreuses allégations d’un éventuel
comportement criminel d’anciens responsables gouvernementaux dans
le cadre de leurs fonctions. Dans le même temps, elle se déclare préoccupée
par les affirmations selon lesquelles l’arrestation d’un certain
nombre d’entre eux et les poursuites engagées à leur encontre constitueraient
des manœuvres politiques qui relèveraient d’une justice sélective
et revancharde. L’Assemblée:
10.1. souligne
que les crimes de droit commun, y compris – et plus encore – ceux
commis par d’anciens ou d’actuels responsables gouvernementaux ou
politiques ne sauraient rester impunis;
10.2. appelle les autorités géorgiennes à s’assurer que les
enquêtes et poursuites qui visent d’anciens responsables gouvernementaux
sont menées avec impartialité, dans la transparence et dans le respect absolu
des principes relatifs à un procès équitable, énoncés dans la Convention
européenne des droits de l’homme. Elle souligne que non seulement
la justice ne devrait être ni sélective ni motivée par des considérations
politiques, mais aussi qu’il faudrait que cela soit perçu comme
tel;
10.3. prend note des accusations portées contre l’ancien Président
Saakachvili et, tout en soulignant que nul n’est au-dessus des lois,
demande instamment aux autorités de s’assurer que, eu égard au climat
politique tendu dans le pays, les poursuites judiciaires engagées
contre lui, dont les demandes de placement en détention provisoire,
ne sont pas influencées par des considérations politiques;
10.4. invite instamment les autorités à enquêter pleinement
et de manière transparente sur toutes les allégations de comportement
répréhensible de la part des forces de l’ordre ou du parquet dans
le cadre de ces affaires;
10.5. considère que le fait de traduire les anciens responsables
gouvernementaux accusés de crimes de droit commun devant des tribunaux
assistés d’un jury constitue un pas en avant important et positif qui
permet de garantir l’impartialité de leur procès;
10.6. salue, compte tenu du climat politique extrêmement tendu
engendré par ces poursuites, la suggestion des autorités d’une éventuelle
amnistie pour toutes les infractions sans gravité commises par d’anciens
responsables gouvernementaux;
10.7. exprime sa préoccupation concernant la durée de la détention
provisoire de l’ancien ministre de la Défense Bacho Akhalaia et
demande aux autorités d’utiliser tout moyen prévu par la loi pour remplacer
sa détention provisoire par une autre mesure de précaution non carcérale.
11. L’Assemblée se félicite du déroulement calme et pacifique
des élections locales des 15 juin et 12 juillet 2014, qui ont eu
lieu dans un climat électoral plus détendu. Elle se dit en revanche
préoccupée par des incidents violents isolés qui ont émaillé la
campagne et par des allégations de pressions et d’intimidation exercées
sur des candidats afin qu’ils retirent leur candidature, ce qui
a créé un climat électoral tendu et conflictuel. Elle appelle les
autorités à mener, dans la plus grande transparence, une enquête
approfondie sur les allégations de pressions et d’intimidation qu’auraient
subies des candidats pour se désister et, si des violations étaient
constatées, à poursuivre leurs auteurs en justice, conformément
à la législation géorgienne.
12. L’Assemblée souligne l’importance d’une fonction publique
indépendante et impartiale. La pratique alléguée de recrutement
et de licenciement des fonctionnaires sur la base de leur affiliation
politique, mise en œuvre par l’ancien et le nouveau gouvernement,
va à l’encontre de ce principe et il conviendrait d’y mettre un terme.
13. L’Assemblée prend note du nombre élevé de plaintes déposées
par des citoyens ordinaires auprès du procureur général pour de
prétendues erreurs judiciaires ou des abus du système judiciaire
commis par les autorités précédentes, notamment des contraintes
exercées en vue de «plaider coupable», des violations des droits
de propriété et des mauvais traitements en prison. Ces allégations
doivent faire l’objet d’enquêtes adéquates et donner lieu, au besoin,
à des actions en justice. L’Assemblée souhaite cependant souligner
que tout mécanisme mis en place pour traiter ces allégations devrait
être une procédure judiciaire respectant pleinement la séparation
des pouvoirs, l’indépendance du pouvoir judiciaire et les obligations
de la Géorgie en vertu de la Convention européenne des droits de
l’homme.
14. L’Assemblée se félicite de la loi sur l’élimination de toutes
les formes de discrimination, adoptée le 2 mai 2014, qui améliore
nettement le cadre juridique de la protection des personnes contre
la discrimination. Elle prend note des critiques formulées par la
société civile, reprochant au projet de loi de ne pas prévoir de mécanismes
effectifs de mise en œuvre de ses dispositions. L’Assemblée suggère
de ce fait aux autorités de mener une évaluation globale des conséquences
de cette loi un an après son adoption, en vue d’améliorer au besoin
l’efficacité des mécanismes d’application prévus dans le texte.
15. La recrudescence des discours intolérants et des actes discriminatoires
envers les minorités, notamment les minorités sexuelles et religieuses,
dans la société géorgienne soulève de nombreuses inquiétudes. L’Assemblée
est préoccupée par l’absence d’enquêtes et de poursuites efficaces
concernant les infractions motivées par la haine à l’encontre des
minorités. Il appartient aux autorités d’établir clairement que ces
comportements ne seront pas tolérés et que les auteurs d’actes violents
ou discriminatoires feront l’objet de poursuites en justice. L’impunité
pour ces agissements et ces actes est inacceptable, quels qu’en
soient les auteurs. Toutes les parties prenantes, et notamment les
représentants des partis politiques et des institutions qui jouissent
d’une grande crédibilité morale dans la société géorgienne, devraient
s’abstenir de tout propos ou acte créant des divisions et susceptible
d’inciter à l’intolérance ou de nuire aux minorités. L’Assemblée
se félicite de l’adoption en mai par le Parlement géorgien de la
nouvelle Stratégie et du Plan d’action pour les droits de l’homme.
16. Concernant le rapatriement de la population meskhète déportée,
l’Assemblée estime que le programme de rapatriement a principalement
eu pour objectif de fournir un statut légal de rapatrié aux candidats
éligibles et non de faciliter le rapatriement proprement dit. L’Assemblée
prend par ailleurs note des délais extrêmement longs nécessaires
à l’octroi de la citoyenneté pour les personnes ayant bénéficié
du statut de rapatrié. C’est pourquoi elle réaffirme la nécessité
d’une stratégie globale de rapatriement et se félicite à cet égard
de l’adoption par le Gouvernement géorgien d’une «Stratégie nationale
sur le rapatriement».
17. L’Assemblée appelle les autorités géorgiennes à signer et
à ratifier sans délai la Charte européenne des langues régionales
ou minoritaires (STE n° 148), qui est l’un des engagements souscrits
par le pays au moment de son adhésion au Conseil de l’Europe. Notant
les idées fausses qui circulent au sein de la société géorgienne
à propos de la charte, l’Assemblée recommande aux autorités du pays
d’organiser une campagne de sensibilisation avec la participation
de la société civile et des médias, visant les diverses parties
prenantes à ce processus, dans le but de clarifier les dispositions
de la charte et ses exigences.
18. L’Assemblée exprime ses inquiétudes devant la surveillance
illégale systématisée des citoyens par les forces de l’ordre géorgiennes,
une pratique qui viole les obligations du pays au titre de la Convention européenne
des droits de l’homme. Tout en saluant les mesures prises récemment
pour corriger ce problème, l’Assemblée estime qu’une législation
complète doit être mise en place de manière urgente pour régir la collecte
de données et la surveillance par les forces de l’ordre.
19. L’Assemblée prend note du rapport «Géorgie en transition»
du Conseiller spécial de l’Union européenne pour la réforme juridique
et constitutionnelle en faveur des droits de l’homme en Géorgie
et ancien Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe,
Thomas Hammarberg, et appuie ses conclusions et recommandations,
ainsi que celles contenues dans son rapport de suivi.
20. Le développement démocratique de la Géorgie a connu des progrès
considérables ces dernières années, mais il a été terni par l’arrestation
et la poursuite en justice de la quasi-totalité de la direction
de l’ex-parti gouvernemental et d’anciens hauts fonctionnaires,
ce qui pose la question de l’utilisation éventuelle du système judiciaire
à des fins politiques. Il est désormais important pour le pays de
surmonter les antagonismes, la polarisation et le désir de revanche
qui continuent de miner le climat politique, et, pour les acteurs
politiques, de contribuer de manière constructive à la consolidation
de la démocratie dans le pays. L’Assemblée est prête à assister
les autorités et le Parlement géorgiens dans cette tâche.