1. Introduction
1.1. Procédure
1. Le 5 octobre 2012, la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme a été saisie pour rapport sur «Mesures
visant à prévenir l’utilisation abusive de la Convention sur le
transfèrement des personnes condamnées». Lors de sa réunion du 12
novembre 2012, la commission a nommé M. Renato Farina (Italie, PPE/DC)
rapporteur.
2. Le 11 décembre 2012, la commission a procédé à un échange
de vues avec Mme Anita van der Kar-Bachelet, secrétaire du Comité
d’experts sur le fonctionnement des conventions européennes sur
la coopération dans le domaine pénal (PC-OC) du Conseil de l’Europe,
sur la base des informations réunies au préalable par le Secrétariat
![(3)
Voir le document AS/Jur
(2012) 43 et le compte rendu synthétique de la réunion de la commission
du 11 décembre 2012, AS/Jur (2012) PV 09.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Le
25 juin 2013, la commission a examiné une note introductive. A la
suite du départ de l’Assemblée de M. Farina, la commission m’a nommé
le 4 septembre 2013 en qualité de nouveau rapporteur. Le 12 décembre
2013, la commission a procédé à un échange de vues avec M. Eugenio
Selvaggi, procureur général adjoint à la Cour de Cassation de Rome,
qui est également ancien président et membre du PC-OC depuis 1994
![(4)
Voir le compte rendu
synthétique de la réunion de la commission du 12 décembre 2013,
AS/Jur (2013) PV 09.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
1.2. Les questions en
jeu
3. La saisine de la commission susmentionnée a suivi
le débat d’actualité consacré le 4 octobre 2012 à «L’affaire Safarov»
![(5)
Voir le <a href='http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/Records/2012/F/1210041530F.htm'>compte
rendu du débat</a>, AS (2012) CR 35.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, qui a suscité
un certain nombre de préoccupations sur l’éventuelle utilisation
abusive
![(6)
Bien que
son intitulé parle de «l'utilisation abusive» de la convention,
le présent rapport emploiera la terminologie proposée par M. Eugenio
Selvaggi lors de l'échange de vues auquel a procédé la commission
en décembre 2013, c'est-à-dire «l'utilisation erronée» ou «l'utilisation
impropre» de la convention. M. Selvaggi avait expliqué que, alors
que «l'utilisation abusive de la convention» s'inscrit plutôt dans
le cadre d'une appréciation politique, «l’utilisation erronée» a trait
à l’appréciation juridique de l’application de la convention.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
de la
Convention sur le transfèrement des personnes condamnées (
STE
n° 112)
![(7)
Adoptée
le 21 mars 1983 et entrée en vigueur le 1er juillet
1985. La convention a été complétée par un Protocole additionnel
(<a href='http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?CL=FRE&CM=1&NT=167'>STE
n° 167</a>; adopté le 18 décembre 1997, entré en vigueur le 1er juin
2000), qui prévoit les dispositions applicables au transfert de
l'exécution des peines dans deux cas distincts: premièrement, lorsqu'une
personne condamnée a fui l'Etat de condamnation pour se rendre dans
l'Etat dont elle a la nationalité; deuxièmement, lorsqu'une personne
condamnée est frappée d'une mesure d'expulsion ou de reconduite
à la frontière par suite de sa condamnation.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
4. Le présent rapport vise à examiner les questions juridiques
soulevées par l’affaire Safarov, qui concernait le transfèrement
de Hongrie en Azerbaïdjan, au titre de la convention, de Ramil Safarov,
condamné pour meurtre, et la grâce présidentielle dont il a ensuite
bénéficié. La portée de ce rapport se limitera principalement à
l’utilisation abusive alléguée, par l’Azerbaïdjan, de l’article
12 de la convention, qui prévoit notamment la possibilité d’accorder
une grâce. Cette affaire risque de créer un précédent qui pourrait
nuire à l’avenir au bon usage de cette convention.
2. L’affaire
Safarov
2.1. Evénements ayant
conduit au retour en Azerbaïdjan de M. Safarov et à sa grâce ultérieure
5. En janvier 2004, Ramil Safarov, lieutenant de l’armée
azerbaïdjanaise, s’est rendu en Hongrie, à Budapest, pour participer
à un stage linguistique d’anglais organisé dans le cadre du programme
«Partenaire pour la paix», qui était parrainé par l'Organisation
du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et destiné au personnel militaire
des anciennes républiques de l’Union soviétique. Deux officiers
arméniens, Gurgen Margayan et Hayk Makuchyan, ont également pris
part à ce stage. Au soir du 17 février 2004, Ramil Safarov a acheté
une hache et une pierre à aiguiser, en vue d’assassiner les participants
arméniens de ce stage linguistique. Le lendemain, il a aiguisé cette
hache dans sa chambre. Vers 5 heures, le matin du 19 février, il a
saisi sa hache et s’est rendu dans la chambre de Gurgen Margayan,
dont la porte n’était pas verrouillée. Il a asséné 16 coups de hache
à Gurgen Margayan dans son sommeil, qui ont manqué de peu de le
décapiter et ont entraîné sa mort. Ramil Safarov s’est ensuite dirigé
vers la chambre de Hayk Makuchyan, qu’il avait également l’intention
d’assassiner. La porte de cette chambre étant verrouillée, il a
tenté de la défoncer à l’aide de sa hache, mais les stagiaires des
chambres voisines, réveillés par le bruit, l’en ont empêché jusqu’à
l’arrivée de la police. La police hongroise, qui avait été appelée
par le camarade de chambre de Gurgen Margayan, a arrêté Ramil Safarov
sur le lieu du crime.
6. Des poursuites pénales ont alors été engagées à l’encontre
de Ramil Safarov en Hongrie. Au cours de son procès, Ramil Safarov
a avoué son crime sans montrer aucun remords et en reconnaissant
au contraire librement que le seul motif de l’assassinat de Gurgen
Margayan était sa nationalité arménienne
![(8)
Voir la Résolution
du Parlement européen sur l'Azerbaïdjan: le cas de Ramil Safarov
(<a href='http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P7-TA-2012-0356+0+DOC+PDF+V0//FR'>2012/2785(RSP)</a>), paragraphe A; Kristóf Szombati, <a href='http://www.boell.de/en/intlpolitics/europe-north-america-safarov-case-hungary-15461.html'>«What
does the Safarov case tell us about Hungary today?»</a>, Fondation Heinrich Böll, 7 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
Le 13 avril 2006, un tribunal hongrois de première instance a reconnu
M. Safarov coupable de l’homicide avec préméditation de Gurgen Margayan,
commis dans des circonstances d’une cruauté inhabituelle, et d’une tentative
d’homicide sur la personne de Hayk Makuchyan; il l’a en conséquence
condamné à une peine d’emprisonnement à perpétuité, assortie d’une
peine de sûreté de 30 ans. Le fait que ce meurtre ait été motivé par
la nationalité de la victime et que M. Safarov n’ait montré, en
formulant ses aveux, aucun regret ni aucune compassion pour la victime,
a été considéré comme une circonstance aggravante
![(9)
Note verbale du 24
septembre 2012 de la Mission permanente de la République d’Arménie
auprès du Bureau des Nations Unies et d’autres organisations internationales
à Genève, adressée au président du Conseil des droits de l’homme,
document A/HRC/21/G/10, p. 1; European Forum for Democracy and Solidarity, <a href='http://www.europeanforum.net/news/1494/outrage_in_armenia_over_hungary_s_extradition_of_azerbaijani_murder_convict'>«Outrage
in Armenia over Hungary's extradition of Azerbaijani murder convict»</a>, 3 septembre 2012; K. Szombati,voir
plus haut la note 9.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
Le 22 février 2007, la Cour d’appel hongroise saisie par Ramil Safarov
l’a débouté et a confirmé le jugement de première instance
![(10)
Reuters, <a href='http://www.reuters.com/article/2007/02/22/idUSL22518458'>«Azeri
jailed for life in Hungary for killing Armenian»</a>, 22 février 2007.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
7. Après avoir purgé huit ans de sa peine d’emprisonnement à
perpétuité en Hongrie, le 31 août 2012, Ramil Safarov a été transféré
en Azerbaïdjan à sa demande, en vertu des dispositions de la Convention
sur le transfèrement des personnes condamnées. A son arrivée, il
a été accueilli en héros, gracié par le Président Ilham Aliev et,
quelques heures plus tard, libéré. Un appartement lui a ensuite
été attribué à Bakou et il a touché huit années d’arriéré de salaire.
Le ministre de la Défense l’a par ailleurs réintégré dans l’armée
et promu au grade de commandant au cours d’une cérémonie publique
![(11)
Résolution du Parlement
européen sur l'Azerbaïdjan, voir plus haut la note 9; New York Times, <a href='http://www.nytimes.com/2012/09/05/world/europe/pardon-reignites-azerbaijan-armenia-tensions.html?_r=0'>«A
Hero’s Welcome for a Convicted Killer Reignites Tensions»</a>, 4 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
8. Ces événements ont provoqué des manifestations à Erevan, à
Budapest et dans d’autres villes encore
![(12)
New
York Times, ibid.; BBC, <a href='http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-19450438'>«Armenians
hold anti-Hungary rally over Azeri killer pardon»</a>, 1er septembre 2012; The Economist, <a href='http://www.economist.com/blogs/easternapproaches/2012/09/hungary-armenia-and-axe-murderer'>«Hungary,
Armenia and the axe-murderer: Blunder in Budapest»</a>, 4 septembre 2012; Radio Free Europe/Radio Liberty, <a href='http://www.refworld.org/docid/504719a213.html'>«As
Armenia protests killer's pardon, Azerbaijan promotes him»</a>, 2 septembre 2012; European Forum for Democracy and
Solidarity, voir plus haut la note 10; «Блокнот», <a href='http://bloknot-rostov.ru/news/more/armyanerostovanadonuproveliakcijuupredstavitelstvavengrii.html'>«Армяне
Ростова-на-Дону провели акцию у представительства Венгрии»</a> [Manifestation d'Arméniens devant la représentation
hongroise à Rostov-sur-le-Don] (en russe), 2 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
Le 31 août 2012, le Gouvernement arménien a rompu ses relations
diplomatiques avec la Hongrie en raison de la décision prise par
ce pays de transférer Ramil Safarov en Azerbaïdjan, jugée inamicale
![(13)
<a href='http://www.president.am/en/press-release/item/2012/08/31/President-Serzh-Sargsyan-ambassadors-meeting/'>Remarks
by the President of the Republic of Armenia Serzh Sargsyan at the
Meeting with the Heads of Diplomatic Missions Accredited in the
Republic of Armenia</a>, 31 août 2012. Voir par ailleurs la Note verbale de
la Mission permanente de la République d’Arménie auprès du Bureau
des Nations Unies et d'autres organisations internationales à Genève, note 10
ci-dessus, p. 2; Résolution du Parlement européen sur l'Azerbaïdjan,
voir plus haut la note 9; BBC,<a href='http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-19440661'> «Armenia
cuts ties with Hungary over Azerbaijan killer pardon»</a>, 31 août 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Les autorités arméniennes
ont également adressé une note verbale au président du Conseil des
droits de l’homme des Nations Unies, invitant les Etats membres
à condamner la grâce et la libération de M. Safarov
![(14)
Note verbale de la
Mission permanente de la République d’Arménie auprès du Bureau des
Nations Unies et d'autres organisations internationales à Genève,
voir plus haut la note 10, p. 3.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. La libération
de Ramil Safarov a par ailleurs donné lieu à une escalade des tensions
entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan: le Président arménien, Serzh Sarkisian,
a ainsi annoncé que son pays était prêt à la guerre si celle-ci
devait être déclarée
![(15)
BBC, <a href='http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-19463968'>«Azeri
killer Ramil Safarov: Concern over Armenian Anger»</a>, 3 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
9. Les autorités hongroises ont de leur côté déclaré que ce transfèrement
avait été approuvé conformément à la Convention sur le transfèrement
des personnes condamnées, à laquelle la Hongrie et l’Azerbaïdjan
sont Parties. Le ministère de l’Administration publique et de la
Justice et le ministère des Affaires étrangères ont par ailleurs
affirmé avoir reçu l’assurance des autorités azerbaïdjanaises que
Ramil Safarov resterait incarcéré jusqu’au terme de sa peine
![(16)
Communication du ministère
hongrois de l’Administration publique et de la Justice, «Ramil Sahib Safarov’s sentence will
continue to be enforced by Azerbaijan», 31 août 2012; European Forum
for Democracy and Solidarity, voir plus haut note 10; The Hungarian
Government's reactions to the sudden and unexpected release of Ramil
Sahib Safarov by Azeri authorities, cabinet du Premier ministre
hongrois, 3 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Selon des responsables
de l’Etat hongrois, le vice-ministre azerbaïdjanais de la Justice,
Vilayet Zahirov, avait adressé un courrier officiel au ministre
hongrois de l’Administration publique et de la Justice, le 15 août
2012, dans lequel il déclarait que l’exécution des décisions rendues
par les juridictions des Etats étrangers au sujet du transfèrement
de personnes condamnées pour qu’elles purgent le reste de leur peine
d’emprisonnement en Azerbaïdjan se déroulait conformément à l’article 9.1.
a de la Convention sur le transfèrement
des personnes condamnées
![(17)
L’article
9 1.a dispose que: «Les autorités
compétentes de l'Etat d'exécution doivent soit poursuivre l'exécution
de la condamnation immédiatement ou sur la base d'une décision judiciaire
ou administrative, dans les conditions énoncées à l'article 10.»
L’article 10 prévoit que: 1) «En cas de poursuite de l'exécution,
l'Etat d'exécution est lié par la nature juridique et la durée de
la sanction telles qu'elles résultent de la condamnation»; et que:
2) «Toutefois, si la nature ou la durée de cette sanction sont incompatibles
avec la législation de l'Etat d'exécution, ou si la législation
de cet Etat l'exige, l'Etat d'exécution peut, par décision judiciaire
ou administrative, adapter cette sanction à la peine ou mesure prévue
par sa propre loi pour des infractions de même nature. Cette peine
ou mesure correspond, autant que possible, quant à sa nature, à
celle infligée par la condamnation à exécuter. Elle ne peut aggraver
par sa nature ou par sa durée la sanction prononcée dans l'Etat
de condamnation ni excéder le maximum prévu par la loi de l'Etat
d'exécution.»](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. L’article 9 porte sur les principes généraux
qui régissent l’exécution de la peine dans l’Etat d’exécution; son
alinéa 1 précise que les Etats d’exécution ont le choix entre deux
modes d’exécution: soit ils poursuivent l’exécution (conformément
au sous-alinéa
a), soit ils
convertissent la peine en une décision qui lui substitue une peine
prévue par leur propre législation (en vertu de l’alinéa
b). Conformément à l’assurance donnée
que les peines d’emprisonnement infligées à l’étranger étaient constamment
exécutées en Azerbaïdjan, sans conversion de peine et sans engagement
d’une nouvelle procédure juridictionnelle, l’Azerbaïdjan avait fait
le 25 janvier 2001 la déclaration suivante: «[l’Azerbaïdjan] exclut
totalement la procédure prévue à l’article 9.1.
b, de la Convention»
![(18)
<a href='http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeDeclarations.asp?NT=112&CM=8&DF=03/05/2013&CL=ENG&VL=1'>Liste
des déclarations formulées au titre du traité n° 112</a>, Convention sur le transfèrement des personnes condamnées.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. M. Zahirov
avait par ailleurs indiqué que, en vertu de l’article 57.3 du Code
pénal azerbaïdjanais, la peine d’un condamné à perpétuité pouvait
uniquement être remplacée par une peine d’emprisonnement pendant
une durée précise ordonnée par un tribunal ou par une libération
conditionnelle lorsque l’intéressé avait purgé au moins 25 années
de sa peine d’emprisonnement
![(19)
Communication
du ministère hongrois de l’Administration publique et de la Justice,
voir plus haut note 17; «Azerbaijani extradition – Foreign ministry
says Azerbaijan's action unacceptable», ministère hongrois des Affaires étrangères,
3 septembre 2012; «Azerbaijani extradition – Hungary condemns amnesty
in diplomatic note», ministère hongrois des Affaires étrangères,
3 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Les autorités azerbaïdjanaises
ont ensuite nié avoir donné une quelconque assurance diplomatique
aux autorités hongroises
![(20)
Résolution
du Parlement européen sur l'Azerbaïdjan, voir plus haut note 9,
paragraphe E.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Ces dernières ont protesté, condamné
la décision azerbaïdjanaise de libérer Ramil Safarov et convoqué
l’ambassadeur azerbaïdjanais à Budapest pour qu’il s’explique sur
cette affaire
![(21)
«Azerbaijani
extradition – Hungary condemns amnesty in diplomatic note», ministère
hongrois des Affaires étrangères, voir plus haut note 20; Communication
du ministère hongrois de l’Administration publique et de la Justice, voir plus haut note 20; cabinet
du Premier ministre hongrois, voir plus haut note 17.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
10. En mars 2013, Hayk Makuchyan et les ayants droit de Gurgen
Margayan ont introduit une requête devant la Cour européenne des
droits de l’homme («la Cour») à l’encontre de l’Azerbaïdjan et de
la Hongrie, en alléguant d’une violation de l’article 2 (droit à
la vie) et de l’article 14 (interdiction de la discrimination) de
la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5)
![(22)
European Human Rights
Advocacy Centre, <a href='http://www.mdx.ac.uk/Assets/EHRAC Press release 98 Minasyan v Az_website.pdf'>«Case
launched at European Court to challenge Presidential pardon given
to murderer»</a>, 1er mars 2013.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
En outre, en mars 2013, l’Arménie a fait part de son intention de
saisir le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale
des Nations Unies
![(23)
News
from Armenia, <a href='http://m.news.am/eng/news/142571.html'>«Armenia to appeal
to UN Committee on Elimination of Discrimination on Safarov case»</a>, 1er mars 2013.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
au
titre de l’article 11 de la Convention internationale sur l’élimination
de toutes les formes de discrimination raciale.
2.2. Les réactions de
la communauté internationale face à la libération de Ramil Safarov
11. La grâce de Ramil Safarov par le Président azerbaïdjanais
a été rapidement et largement condamnée par les organisations internationales,
les gouvernements et les organisations non gouvernementales (ONG); plusieurs
d’entre eux se sont inquiétés de voir cette décision risquer de
compromettre le processus de réconciliation entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan
et provoquer une nouvelle escalade de tensions entre les deux Etats.
2.2.1. La réaction du
Conseil de l’Europe
12. Le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, Thorbjørn
Jagland, a déclaré qu’il n’était pas acceptable de faire d’un meurtrier
un héros
![(24)
<a href='http://hub.coe.int/fr/web/coe-portal/press/newsroom?p_p_id=newsroom&_newsroom_articleId=1118470&_newsroom_groupId=10226&_newsroom_tabs=newsroom-topnews&pager.offset=0'>Secrétaire
Général Jagland: «Il n’est pas acceptable qu’un meurtrier soit transformé
en héros»</a>, 4 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
Le Président de l’Assemblée parlementaire, Jean-Claude Mignon, a considéré
que la libération de Ramil Safarov constituait une utilisation abusive
d’un instrument juridique du Conseil de l’Europe
![(25)
<a href='http://assembly.coe.int/nw/xml/News/News-View-fr.asp?newsid=4072&lang=1'>Le
Président de l’APCE exprime son inquiétude au sujet de la détérioration
sérieuse des relations entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, suite à
la décision de gracier Ramil Safarov</a>, 5 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Plusieurs membres
de l’Assemblée parlementaire ont également condamné sa libération
à l’occasion du débat d’actualité consacré à l’affaire Safarov le
4 octobre 2012. Par ailleurs, le Commissaire aux droits de l’homme
du Conseil de l’Europe, Nils Muižnieks, a déploré la grâce et la
glorification de l’auteur d’un meurtre motivé par la nationalité
de la victime
![(26)
<a href='http://www.coe.am/pressreleases.php?id=511&out_lang=eng'>The
Commissioner concerned about the pardon of Azerbaijani army officer
convicted of murder</a>, Conseil de l'Europe, Bureau d'Erevan, 4 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, tout comme
la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI),
qui a souligné que les affaires comparables à celle de Ramil Safarov risquaient
de faire naître un sentiment d’impunité chez les auteurs de très
graves infractions à caractère raciste
![(27)
<a href='http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/library/pressreleases/117-04_09_2012_azerbaijan_FR.asp?'>Déclaration
de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance au
sujet de la grâce accordée en Azerbaïdjan à une personne condamnée
pour crime de haine</a>, 4 septembre
2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
2.2.2. Les réactions au-delà
du Conseil de l’Europe
13. En dehors du Conseil de l’Europe, le Secrétaire général
des Nations Unies, Ban Ki-Moon, s’est dit préoccupé par les circonstances
qui ont entouré le transfèrement de M. Safarov en Azerbaïdjan et
par sa grâce ultérieure, tout en soulignant qu’il importait de respecter
l’Etat de droit
![(28)
<a href='http://www.un.org/sg/spokesperson/highlights/index.asp?HighD=9/6/2012'>Highlights
of the Noon Briefing by Spokesperson for Secretary-General Ban Ki-Moon</a>, 6 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Le Haut-Commissaire
des Nations Unies pour les droits de l’homme, Navanethem Pillay,
a également déclaré que les normes internationales relatives à la
responsabilité des auteurs de crimes graves devaient être respectées
![(29)
<a href='http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=12481&LangID=E'>Press
briefing note on Azerbaijan</a> du porte-parole du Haut-Commissaire des Nations Unies
aux droits de l'homme, Rupert Colville, 7 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
14. Au sein de l’Union européenne, la Haute représentante de l’Union
européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité,
Catherine Ashton, ainsi que le Commissaire européen à l’élargissement et
à la politique européenne de voisinage, Štefan Füle, ont fait part
de leur préoccupation au sujet de la grâce accordée à M. Safarov
![(30)
<a href='http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-642_en.htm?locale=en'>Statement
by the Spokespersons of EU High Representative Catherine Ashton
and Commissioner Štefan Füle on the release of Ramil Safarov</a>, 3 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Le Président
du Parlement européen, Martin Schulz, a déclaré que la Convention sur
le transfèrement des personnes condamnées ne devait pas être utilisée
de manière abusive à des fins politiques
![(31)
<a href='http://www.europarl.europa.eu/the-president/en-fr/press/press_release_speeches/press_release/2012/2012-september/html/schulz-on-pardoning-ramil-safarov-in-azerbaijan'>Le
Président Schulz sur la grâce accordée à Ramil Safarov en Azerbaïdjan</a>, Parlement européen, 4 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
,
tandis que le Parlement européen a adopté une résolution qui condamne
la grâce de M. Safarov
![(32)
Résolution
du Parlement européen sur l'Azerbaïdjan, voir plus haut note 9.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
Le coprésident de la commission de coopération parlementaire Union
européenne–Arménie (PCC), Milan Cabrnoch, s’est inquiété de ce que
la grâce présidentielle accordée à M. Safarov puisse être considérée
comme un dangereux abus de procédure judiciaire
![(33)
<a href='http://www.parliament.am/news.php?cat_id=2&NewsID=5330&year=2012&month=09&day=06&lang=eng'>Statement
by the European Union-Armenia Parliamentary Cooperation Committee
(PCC) Co-Chair Milan Cabrnoch</a>, 6 septembre
2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
15. Les coprésidents du Groupe de Minsk de l’OSCE, les ambassadeurs
de la Fédération de Russie, Igor Popov, de France, Jacques Faure,
et des Etats-Unis, Ian Kelly, ont jugé profondément préoccupant
et regrettable le préjudice causé au processus de paix et à la confiance
entre les deux parties par cette grâce et par toute tentative de
glorification de ce crime
![(34)
<a href='http://www.osce.org/mg/93343'>OSCE Minsk
Group Co-Chairs meet with the Foreign Ministers of Armenia and Azerbaijan</a>, 3 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, tout comme le
Secrétaire Général de l’Otan, Anders Fogh Rasmussen
![(35)
<a href='http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_89730.htm'>Speech
by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at the Yerevan State
University in Yerevan</a>, Arménie, 6 septembre 2012; <a href='http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_89779.htm'>Speech
by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at the Azerbaijan
Diplomatic Academy in Baku, Azerbaijan</a>, 7 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. En outre, Nikolav
Bordyzha, Secrétaire général de l'Organisation du Traité de sécurité collective,
a déclaré que la grâce accordée par les autorités azerbaïdjanaises
à M. Safarov ne se justifiait pas et était contraire au droit international
![(36)
<a href='http://www.odkb-csto.org/news/detail.php?ELEMENT_ID=1101'>Комментарий
Генерального секретаря Организации Договора о коллективной безопасности
Н. Бордюжи о ситуации вокруг решения властей Азербайджана помиловать
убийцу армянского офицера (Observations du Secrétaire général de
l'Organisation du Traité de sécurité collective, Nikolai Bordyuzha,
sur les circonstances qui entourent la décision prise par les autorités
azerbaïdjanaises de gracier le meurtrier d'un officier de l'armée
arménienne) (en russe), 3 septembre 2012.</a>](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
16. Amnesty International a estimé que la grâce et la promotion
accordées à M. Safarov risquaient d’être considérées comme un geste
cautionnant les violences à caractère ethnique et a invité le Gouvernement azerbaïdjanais
à annuler tout privilège octroyé à M. Safarov et à condamner publiquement
la violence ethnique
![(37)
Amnesty
International, <a href='http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR55/015/2012/en/8e84f955-9f8f-488c-ad34-c68a744b6878/eur550152012en.html'>«Azerbaijan:
Government sends dangerous message on ethnically-motivated violence»</a>, 6 septembre 2012, AI Index: EUR 55/015/2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
17. Le même état d’esprit a conduit plusieurs ministres, ambassadeurs
et parlementaires de divers Etats au sein et à l’extérieur du Conseil
de l’Europe à faire des déclarations exprimant leur inquiétude à
l’égard de la grâce et de la glorification de M. Safarov; cela a
notamment été le cas des ministres des Affaires étrangères de Chypre
![(38)
<a href='http://www.mfa.gov.cy/mfa/mfa2006.nsf/All/D28625736EB8BFD7C2257A7C0023B1A5?OpenDocument'>The
Minister of Foreign Affairs met with the Minister of Foreign Affairs
of Armenia</a>, ministère des Affaires étrangères de la République
de Chypre, 14 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, de France
![(39)
<a href='http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/dossiers-pays/azerbaidjan/la-france-et-l-azerbaidjan/evenements-4053/article/azerbaidjan-grace-octroyee-a-m'>Azerbaïdjan:
grâce octroyée à M. Safarov – Déclaration du porte-parole du ministère
des Affaires étrangères</a>, France Diplomatie, 3 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
,
du Luxembourg
![(40)
Visite
officielle de Jean Asselborn en République d’Arménie, 11 septembre
2012, ministère des Affaires étrangères et européennes du Grand-Duché
de Luxembourg, 11 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, de Norvège
![(41)
<a href='http://www.regjeringen.no/en/archive/Stoltenbergs-2nd-Government/Ministry-of-Foreign-Affairs/Nyheter-og-pressemeldinger/pressemeldinger/2012/armenia_azerbaijan.html?id=698443'>Concern
over tensions between Armenia and Azerbaijan</a>, ministère norvégien des Affaires étrangères, 5 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
,
de la Fédération de Russie
![(42)
Statement
of A.K. Lukashevich, Official Representative of MFA of Russia, regarding
the extradition of Azerbaijani soldier by Hungary, ministère des
Affaires étrangères de la Fédération de Russie, 3 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
et
de Suède
![(43)
Carl
Bildt, ministre des Affaires étrangères de Suède, via <a href='https://twitter.com/carlbildt/status/241794637193416704'>Twitter</a>.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, ainsi que du secrétaire d’Etat
aux Questions européennes et à l’OTAN du Royaume-Uni
![(44)
<a href='https://www.gov.uk/government/news/minister-for-europe-visits-yerevan'>Minister
for Europe David Lidington met the President of Armenia, Serzh Sargsyan,
Prime Minister Tigran Sargsyan and the Minister of Foreign Affairs,
Edward Nalbandian</a>, ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth
du Royaume-Uni, 21 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, de l’ambassade canadienne
en Turquie, en Géorgie, en Azerbaïdjan et au Turkménistan
![(45)
<a href='http://www.canadainternational.gc.ca/turkey-turquie/highlights-faits/2012/DisSafarovPardon.aspx?lang=fra'>Le
Canada est déçu que l’on accorde le pardon à Safarov</a>, Ambassade canadienne en Turquie, en Géorgie, en Azerbaïdjan
et au Turkménistan, 13 septembre 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
et du
président du Groupe d’amitié Canada–Arménie de la Chambre des communes
canadienne
![(46)
<a href='http://openparliament.ca/debates/2012/9/19/harold-albrecht-1/'>Statement
by Harold Albrecht (Kitchener – Conestoga, ON)</a>, Chambre des communes du Canada, débat du 19 septembre
2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, ainsi que du président américain Barack Obama
(par l’intermédiaire du Conseil de sécurité nationale)
![(47)
<a href='http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/08/31/statement-nsc-spokesman-tommy-vietor-azerbaijan-s-decision-pardon-ramil-'>Statement
by NSC Spokesman Tommy Vietor on Azerbaijan’s Decision to Pardon
Ramil Safarov</a>, Maison Blanche, Service de presse, 31 août 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
,
du Département d’Etat
![(48)
<a href='http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/08/197250.htm'>Pardon
of Azerbaijani Soldier, Press Statement by Patrick Ventrell, Acting
Deputy Spokesperson</a>, Département
d'Etat des Etats-Unis, Service de presse, 31 août 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
et
du président de la commission des affaires étrangères du Sénat des
Etats-Unis
![(49)
<a href='http://www.foreign.senate.gov/press/chair/release/kerry-statement-on-release-of-ramil-safarov'>Kerry
Statement on Release of Ramil Safarov</a>, commission des affaires étrangères du Sénat des Etats-Unis, 5 septembre
2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
3. Les points de droit
soulevés par l’affaire Safarov
3.1. Principales dispositions
et objectif premier de la convention
18. La Convention sur le transfèrement des personnes
condamnées vise avant tout à faciliter la réinsertion sociale des
détenus en offrant aux personnes condamnées à une peine d’emprisonnement
à l’étranger la possibilité de purger le reste de leur peine dans
leur pays d’origine. Le paragraphe 9 du rapport explicatif, destiné
à conseiller les Etats Parties sur l’interprétation à retenir de
la convention, précise que: «La politique pénale insistant maintenant
davantage sur la réinsertion sociale des délinquants, il peut être
très important que la condamnation prononcée contre le délinquant
soit subie dans son pays d'origine plutôt que dans l'Etat où l'infraction
a été commise et le jugement rendu. Cette politique se fonde également
sur des considérations humanitaires: les difficultés de communication
dues aux barrières linguistiques, l'aliénation de la culture et
des coutumes locales, le manque de contact avec sa famille peuvent
avoir des effets négatifs sur le prisonnier étranger. Le rapatriement
des personnes condamnées peut donc correspondre à l'intérêt des
détenus ainsi qu'à celui des gouvernements concernés.»
![(50)
<a href='http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Reports/Html/112.htm'>Rapport
explicatif</a> de la Convention sur le transfèrement des personnes
condamnées.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. De fait, les études montrent que
les détenus étrangers rencontrent des difficultés liées à la culture,
à la communication, à l’accès aux services, notamment, et que ces difficultés
sont d’autant plus importantes que les différences culturelles et
linguistiques sont accentuées et la communication avec la famille
et les amis entravée
![(51)
De
Wree E., Vander Beken T. et Vermeulen G., «The transfer of sentenced
persons in Europe: Much ado about reintegration», Punishment & Society, vol. 11,
n° 1 (2009), 111-128, p. 117.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. On s’accorde
généralement à dire que les personnes condamnées qui purgent leur
peine dans leur pays d’origine ont de meilleures chances d’être
réinsérées, resocialisées et réintégrées au sein de la collectivité
qu’ailleurs
![(52)
Office
des Nations Unies contre la drogue et le crime, <a href='http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/11-88322_ebook.pdf'>«Handbook
on the International Transfer of Sentenced Persons»</a>, Criminal Justice Handbook
Series (New York, 2012), p. 10-11.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
19. En vertu de la convention, le transfèrement peut être demandé,
soit par l’Etat dans lequel la peine a été infligée (l’Etat de condamnation),
soit par l’Etat dont la personne condamnée est ressortissante (l’Etat d’exécution).
Le transfèrement est soumis au consentement des deux Etats et de
la personne condamnée. La convention n’impose pas à l’Etat de condamnation
ni à l’Etat d’exécution d’accepter un transfèrement. Elle fixe simplement
le cadre dans lequel les Etats sont encouragés à coopérer et prévoit
une procédure à cette fin.
3.2. Appréciation de
l’application de la convention par l’Azerbaïdjan
20. La grâce présidentielle accordée à Ramil Safarov
est censée se fonder sur l’article 12 de la Convention sur le transfèrement
des personnes condamnées, qui prévoit que: «Chaque Partie peut accorder
la grâce, l’amnistie ou la commutation de la peine conformément
à sa Constitution ou à ses autres règles juridiques.» L’Azerbaïdjan,
en sa qualité d’Etat d’exécution, a indiqué qu’il était habilité
à gracier Ramil Safarov en vertu de l’article 109.22 de la Constitution
de la République d’Azerbaïdjan
![(53)
Cet article prévoit
que «la grâce est accordée par un acte du Président de la République
azerbaïdjanaise», voir: <a href='http://confinder.richmond.edu/admin/docs/local_azerbaijan.pdf'>http://confinder.richmond.edu/admin/docs/local_azerbaijan.pdf</a>.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
21. Si cette grâce est conforme à la lettre de la Constitution
et ne contrevient pas formellement à son esprit, on peut néanmoins
se demander si elle est conforme aux principes de l’Etat de droit
et à l’esprit de la Convention sur le transfèrement des personnes
condamnées, tel qu’il émane de son préambule. Ce dernier indique
que les Etats membres du Conseil de l’Europe et les autres Etats
signataires sont «désireux de développer davantage la coopération
internationale en matière pénale» et que «cette coopération doit
servir les intérêts d’une bonne administration de la justice et
favoriser la réinsertion sociale des personnes condamnées».
22. La question de la libération immédiate d’une personne transférée
conformément à la convention a été examinée en premier lieu par
l’Assemblée parlementaire
![(54)
Rapport
de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme
sur le fonctionnement de la Convention du Conseil de l'Europe sur
le transfèrement des personnes condamnées – analyse critique et
recommandations (Rapporteur: M. Tom Enright, Irlande, PPE), Doc. 9117, 7 juin 2001.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
en
2001. Cette dernière a recommandé au Comité des Ministres d’élaborer
une nouvelle recommandation aux Etats membres sur l’interprétation
et l’application de cet instrument, en veillant notamment à déclarer
clairement que la convention n’était pas conçue pour servir à la
libération immédiate des détenus dès leur retour dans leur propre
pays
![(55)
<a href='http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta01/FREC1527.htm'>Recommandation
1527 (2001)</a> «Fonctionnement de la Convention du Conseil de l'Europe
sur le transfèrement des personnes condamnées – analyse critique
et recommandations».](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Le Comité des Ministres
a pour sa part indiqué qu’il partageait l’idée que la convention
n’avait pas pour vocation première de permettre la libération immédiate
des détenus de retour dans leur pays d’origine
![(56)
Doc. 9670, réponse du Comité des Ministres à la <a href='https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/AS%282003%29Rec1527&Language=lanFrench&Ver=final&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864'>Recommandation
1527 (2001)</a>.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Mais la question de la libération
d’une personne condamnée à la suite d’une grâce accordée au titre
de l’article 12 de la convention n’a pas été spécifiquement abordée.
23. Bien qu’on puisse soutenir que tous les cas de transfèrement
satisfont pour l’essentiel à l’objectif de réinsertion
![(57)
PC-OC, <a href='http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/pc-oc/Standards_transfer/OC_INF_67engl.pdf'>«Convention
on the Transfer of Sentenced Persons, Additional Protocol to the
Convention on the Transfer of Sentenced Persons, Explanatory Notes»</a> (uniquement en anglais), 3 septembre 2003, PC-OC/INF
67.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, on peut tout autant supposer que, dans
le cas précis de Ramil Safarov, sa libération immédiate dès son
retour était incompatible avec la notion de réinsertion sociale,
puisque rien ne garantissait que M. Safarov purgerait sa peine pendant
une période minimale, conforme à la gravité du crime qu’il avait
commis, et qu’il ne montrait pas le minimum de remords qui permettait
aux autorités de penser qu’il ne récidiverait pas à la suite de
sa libération.
24. Quelle que soit l’interprétation que l’on retient, il ne fait
guère de doute que la grâce et la libération immédiates de Ramil
Safarov à son arrivée en Azerbaïdjan compromettaient le deuxième
objectif de la convention, c’est-à-dire la garantie de la poursuite
de l’exécution intégrale de la condamnation dans l’intérêt de la
justice. Cette appréciation se fonde sur la jurisprudence établie
par la Cour européenne des droits de l’homme au sujet de l’article
2 de la Convention européenne des droits de l’homme (droit à la
vie), en vertu de laquelle la Cour intervient, après les avoir examinées
attentivement, dans les affaires qui présentent une «disproportion
manifeste entre la gravité de l’acte commis et la peine infligée»
![(58)
Voir notamment Nikolova et Velichkova c. Bulgarie,
Requête n° 7888/03, arrêt du 20 décembre 2007, paragraphe 62.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
En outre, la Cour a considéré que, «lorsqu’un agent de l’Etat, en
particulier un fonctionnaire des forces de l’ordre, est reconnu
coupable d’un crime constitutif d’une violation de l’article 2 de
la Convention, le fait de lui accorder une amnistie ou une grâce peut
difficilement correspondre au but poursuivi d’une juste peine»
![(59)
Enukidze
et Girgvliani c. Géorgie, Requête n° 25091/07, arrêt
du 26 avril 2011, paragraphe 274 (références omises).](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
25. Il semble donc que les mesures prises par l’Azerbaïdjan pour
faciliter le transfèrement de Ramil Safarov aient été motivées par
des intérêts autres que la réalisation du double objectif de réinsertion
sociale et de justice par des moyens garantissant la poursuite de
l’exécution de la condamnation, malgré le rapprochement de domicile.
On peut donc aisément conclure que le fait de gracier immédiatement
M. Safarov à son arrivée était contraire aux principes de l’Etat
de droit.
26. L’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités
de 1969 précise que «[t]out traité en vigueur lie les Parties et
doit être exécuté par elles de bonne foi». Il découle de la nature
de la convention que sa bonne application exige une confiance mutuelle
entre les parties concernées. Les Etats Parties doivent par conséquent
négocier et mettre en œuvre les traités de bonne foi. L’esprit de
la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées suppose
que l’Etat d’exécution respecte et exécute, de bonne foi, la décision
de justice rendue par l’Etat de condamnation.
27. Cela dit, la grâce accordée à Ramil Safarov ne saurait être
interprétée comme ayant été conforme au but poursuivi par l’article
12 de la convention et elle était sans doute contraire à l’intention
des rédacteurs de cet instrument lorsqu’ils ont élaboré cette disposition.
Le dictionnaire de droit de Black définit la grâce comme «un acte
de grâce émanant de l’autorité chargée de l’exécution des lois,
qui exempte la personne à laquelle elle est accordée de la peine
prévue par la loi pour l’infraction qu’elle a commise». Le droit
de grâce est habituellement régi par la Constitution et relève d’ordinaire
de la compétence du chef de l’Etat ou du Parlement. La grâce a pour
effet le pardon d’une infraction et l’annulation de la peine correspondante.
Elle est généralement accordée aux personnes qui démontrent qu’elles
ont payé leur dette à la société ou lorsque les autorités estiment
que celles-ci méritent d’être pardonnées. Mais dans le cadre de
Ramil Safarov, alors même que personne ne contestait qu’il avait
commis le crime dont il avait été reconnu coupable et qu’il méritait
une lourde peine, la grâce présidentielle semble lui avoir été accordée
en récompense du meurtre de Hayk Makuchyan, motivé par une haine
nationaliste. Il ne s’agissait pas de pardonner, mais de glorifier
un crime pour des raisons politiques.
28. Le sentiment que l’Azerbaïdjan n’a pas agi de bonne foi en
appliquant l’article 12 de la convention dans le cas de M. Safarov
est renforcé par une interprétation systématique de la convention,
qui précise dans son article 3.1.c qu’un
transfèrement est possible à condition que l’intéressé ait encore
six mois de peine à purger. Dans le même ordre d’idées, M. Selvaggi
a rappelé au cours d’un échange de vues auquel a procédé la commission
l’avis rendu par le PC-OC au sujet du refus de certains Etats de
transférer en Turquie des détenus qui auraient bénéficié d’une loi
d’amnistie et auraient été immédiatement relâchés, de sorte qu’ils
n’auraient purgé aucune peine dans l’Etat d’exécution. Le PC-OC
avait estimé que ces affaires ne relevaient pas du champ d’application
de la convention.
29. Ces considérations amènent à conclure que l’application de
l’article 12 par l’Azerbaïdjan pour procéder à la libération immédiate
de Ramil Safarov après son transfèrement était contraire au but
poursuivi par cette disposition et compromettait la raison d’être
de la convention.
30. L’affaire Safarov conduit également à se demander si la déclaration
faite par l’Azerbaïdjan au titre de l’article 12 de la convention
équivaut à une réserve et, si tel est le cas, si le principe de
réciprocité est applicable
![(60)
Ce
principe applicable aux réserves découle de l'article 21 de la Convention
de Vienne sur le droit des traités, libellé comme suit dans ses
alinéas pertinents: «1. Une réserve établie à l’égard d’une autre
partie … (a) modifie pour l’Etat auteur de la réserve dans ses relations
avec cette autre partie les dispositions du traité sur lesquelles
porte la réserve, dans la mesure prévue par cette Réserve; et (b)
modifie ces dispositions dans la même mesure pour cette autre partie dans
ses relations avec l’Etat auteur de la réserve».](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
L’Azerbaïdjan a fait la déclaration suivante: «Conformément à l’article
12 de la convention, la République d’Azerbaïdjan déclare que les
décisions relatives à la grâce et à l’amnistie des personnes condamnées
transférées par la République d’Azerbaïdjan devraient avoir l’accord
des autorités compétentes de la République d’Azerbaïdjan
![(61)
Voir la Liste des déclarations
formulées au titre du traité n° 112, voir plus haut la note 19.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.»
Un avis juridique rendu par le Service du conseil juridique et le
Bureau des traités au PC-OC le 18 mars 2013 a examiné si cette déclaration
était soumise au principe de réciprocité, c’est-à-dire si la grâce
accordée à M. Safarov par les autorités azerbaïdjanaises aurait
dû être acceptée par leurs homologues hongrois
![(62)
PC-OC, «<a href='http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/pc-oc/PCOC_documents/Documents 2013/PC-OC (2013)03 FR Legal Opinion.pdf'>Avis
juridique sur la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées
et le principe de réciprocité des réserves</a>», 18 mars 2013, PC-OC\Docs 2013\PC-OC (2013)3.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
Le PC-OC concluait que, même si la déclaration azerbaïdjanaise devait
être considérée comme une réserve au sens de l’article 2 de la Convention
de Vienne sur le droit des traités
![(63)
L'article 2.d de la Convention de Vienne sur
le droit des traités prévoit que: «1. Aux fins de la présente Convention: L’expression
“réserve” s’entend d’une déclaration unilatérale, quel que soit
son libellé ou sa désignation, faite par un Etat quand il signe,
ratifie, accepte ou approuve un traité ou y adhère, par laquelle
il vise à exclure ou à modifier l’effet juridique de certaines dispositions
du traité dans leur application à cet Etat.»](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
,
il resterait à déterminer l’étendue du principe de réciprocité à
cet égard. En tout état de cause, la déclaration faite par l’Azerbaïdjan
au sujet de l’article 12 de la convention illustre l’attitude généralement
restrictive de l’Azerbaïdjan, en sa qualité d’Etat de condamnation,
à l’égard de la grâce accordée par d’autres Etats. La déclaration
de l’Azerbaïdjan et le fait que les autorités azerbaïdjanaises n’aient
pas informé leurs homologues hongrois de leur intention d’accorder
une grâce immédiate conduit derechef à conclure que l’Azerbaïdjan
n’a pas appliqué la convention de bonne foi.
31. Outre les conséquences diplomatiques immédiates de l’affaire
Safarov, on peut légitimement craindre que l’utilisation erronée
de la convention à des fins autres que celles énoncées dans son
préambule risquent d’avoir des répercussions négatives sur l’utilisation
et le fonctionnement en général de la convention. Il est fort possible
que les Etats se montrent réticents à l’avenir à transférer des
détenus vers l’Azerbaïdjan, de crainte qu’une personne condamnée
soit graciée comme l’a été Ramil Safarov. Comme nous l’avons dit
plus haut, la coopération internationale dans l’administration de
la justice se fait principalement dans l’intérêt des personnes concernées,
ce qu’a reconnu notamment la Cour européenne des droits de l’homme
dans une affaire portant sur le transfèrement d’un détenu au titre
de la convention
![(64)
Drozd et Janousek c. France et Espagne,
Requête n° 12747/87, arrêt du 26 juin 1992, paragraphe 110.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
3.3. Appréciation de
l’application de la convention par la Hongrie
32. Bien que l’application de l’article 12 de la Convention
sur le transfèrement des personnes condamnées en vue de procéder
immédiatement à l’octroi de la grâce et à la libération de Ramil
Safarov après son transfèrement, qui ne constitue pas en soi une
violation de la convention, ne puisse être considérée comme une
utilisation adéquate de cet instrument par l’Azerbaïdjan, l’affaire
Safarov soulève également des questions relatives à l’application
de la convention par l’Etat de condamnation, à savoir la Hongrie.
33. Officiellement, la Hongrie n’a pas agi dans un sens contraire
à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées, ni,
plus généralement, au droit international. L’affaire Safarov réunissait
les conditions auxquelles le transfèrement est soumis, qui sont
fixées par l’article 3 de la convention. En vertu de cette disposition,
une personne condamnée peut être transférée au titre de la convention
uniquement lorsque les conditions suivantes sont réunies: 1) l’intéressé
est ressortissant de l’Etat d’exécution; 2) la décision de justice
est définitive; 3) à la date de réception de la demande de transfèrement,
la durée de la peine à purger par le condamné est d’au moins six
mois ou indéterminée; 4) le condamné ou, en cas d’incapacité, son représentant
légal consent au transfèrement; 5) les actes ou omissions qui ont
donné lieu à la condamnation constituent une infraction pénale au
regard du droit de l’Etat d’exécution; et 6) l’Etat de condamnation
et l’Etat d’exécution se sont mis d’accord sur ce transfèrement.
34. Comme nous l’avons indiqué plus haut, la Hongrie a transféré
M. Safarov en présumant que cette condamnation continuerait à être
exécutée en Azerbaïdjan et qu’il passerait au moins 25 ans en prison. Pourtant,
on peut légitimement se demander si les autorités hongroises pouvaient
prévoir et auraient dû avoir prévu la possibilité que Ramil Safarov
soit libéré après son transfèrement et en réalité récompensé de
son crime. L’appréciation de cette question dépend du caractère
suffisant ou non, dans les circonstances précises de l’affaire Safarov,
de l’assurance que le condamné resterait en prison, que la Hongrie
affirme avoir reçue de la part des autorités azerbaïdjanaises.
35. Il semble que cette assurance se soit limitée à déclarer dans
des termes généraux le mode d’exécution en Azerbaïdjan des condamnations
prononcées à l’étranger. Pour autant qu’elle confirmait que l’Etat
suivait la procédure fixée à l’article 9.1.
a de
la convention, elle correspondait à la déclaration faite par l’Azerbaïdjan
(voir plus haut le paragraphe 9) et comportait les informations
qu’un Etat d’exécution est tenu de communiquer en tout état de cause,
conformément aux articles 6.1.
c et
9.2 de la convention, lorsque l’Etat de condamnation lui en fait
la demande. Ces informations servent avant tout à vérifier si toutes
les conditions du transfèrement sont réunies, afin de faciliter
la décision de l’Etat de condamnation de consentir ou non à un transfèrement
![(65)
Rapport explicatif,
voir plus haut la note 51, paragraphe 37.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Il
y a lieu de douter que, dans l’affaire Safarov, ces informations
aient constitué une assurance suffisante.
36. Toutefois, comme nous l’avons mentionné plus haut, les autorités
azerbaïdjanaises ont également indiqué à la Hongrie que leur législation
nationale prévoyait qu’une peine d’emprisonnement à perpétuité pouvait
uniquement être remplacée par une peine d’emprisonnement d’une durée
précise ordonnée par un tribunal ou par une libération conditionnelle
lorsque l’intéressé avait purgé au moins 25 années de sa peine d’emprisonnement.
Indépendamment du fait de savoir si l’on peut qualifier ces déclarations
d’assurance, la Hongrie, en sa qualité d’Etat Partie à la convention,
aurait dû savoir que les informations relatives à l’exécution d’une
condamnation étaient soumises à une éventuelle décision ultérieure
de l’Etat d’exécution, par exemple l’octroi d’une grâce. C’est d’autant
plus vrai que la lettre que leur avaient adressée les autorités azerbaïdjanaises
ne faisait aucune mention particulière de l’article 12 de la convention.
37. Le fait que la Hongrie aurait dû ou non prendre sa décision
de transférer Ramil Safarov en se fondant sur les déclarations peu
concluantes des autorités azerbaïdjanaises reste sujet à débat.
Le soupçon du caractère éventuellement insuffisant de l’assurance
reçue dans le cas précis de Ramil Safarov est corroboré par le fait
qu’un certain nombre d’éléments indiquaient clairement que M. Safarov
serait accueilli en héros national à son retour. Rappelons en premier
lieu que le meurtre de Gurgen Margayan avait donné lieu à des louanges
publiquement et largement exprimées par de hauts responsables de
l’Etat azerbaïdjanais, dont le médiateur azerbaïdjanais
![(66)
Zerkalo
Newspaper, 28 février 2004, cité par le Bureau des institutions
démocratiques des droits de l'homme de l'OSCE, <a href='http://www.osce.org/odihr/34195'>«Anti-Armenian propaganda
and hate dissemination carried out by Azerbaijan as a serious obstacle
to the negotiation process»</a>, HDIM.DEL/382/08, 7 octobre 2008; Grigorian M. et Oruyev
R., <a href='http://iwpr.net/report-news/murder-case-judgement-reverberates-around-caucasus'>«Murder
Case Judgment Reverberates Around Caucasus»</a>, 20 avril 2006.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
et le représentant
permanent de l’Azerbaïdjan auprès du Conseil de l’Europe
![(67)
Zerkalo
Newspaper, 23 février 2004, op.
cit.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. Cette situation devait être
connue de la Hongrie, surtout si les autorités arméniennes affirment
qu’elles avaient informé à de nombreuses reprises leurs homologues
hongrois de la glorification en Azerbaïdjan du geste de M. Safarov
![(68)
Note verbale de la
Mission permanente de la République d’Arménie auprès du Bureau des
Nations Unies et d'autres organisations internationales à Genève,
voir plus haut note 10, p. 1-2; <a href='http://mfa.am/en/interviews/item/2012/08/31/st_mfa/'>Statement
of the Ministry of Foreign Affairs of Armenia</a>, ministère des Affaires étrangères de la République
d'Arménie, 31 août 2012.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
38. Pour toutes ces raisons, et compte tenu de la pratique constante
de la Cour européenne des droits de l’homme, qui évalue attentivement
si une assurance diplomatique offre dans la pratique suffisamment
de garanties dans les circonstances d’un cas d’espèce donné
![(69)
Voir notamment Chahal c. Royaume-Uni, Requête n°
22414/93, arrêt du 15 novembre 1996, paragraphe 105; Saadi c. Italie, Requête n° 37201/06,
arrêt du 28 février 2008 [Grande Chambre], paragraphe 148.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
,
on peut reprocher à la Hongrie de ne pas avoir demandé aux autorités
azerbaïdjanaises de lui donner une assurance plus rigoureuse. La
Hongrie aurait eu le pouvoir discrétionnaire de refuser de transférer
M. Safarov. Comme nous l’avons dit, la convention ne fait pas obligation
aux Etats contractants de transférer les détenus, mais leur impose
uniquement de coopérer
![(70)
Voir
l'intervention de Mme Joana Ferreira (Portugal) sur <a href='http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/pc-oc/PCOC_documents/Documents 2013/The future of the Convention on the Transfer of Sentenced Persons_FR.pdf'>«L'avenir
de la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées:
options d'amélioration (deuxième Protocole additionnel, recommandation,
lignes directrices pratiques»</a> lors de la Session spéciale du Comité d'experts sur
le fonctionnement des conventions européennes sur la coopération
dans le domaine pénal (PC-OC)
sur le transfèrement des personnes condamnées (STE n° 112), 27 novembre
2013.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
. C’est ce qui découle, notamment, de l’article
2.1 de la convention, qui précise: «Les Parties s'engagent à s'accorder mutuellement,
dans les conditions prévues par la présente Convention, la coopération
la plus large possible en matière de transfèrement des personnes
condamnées.»
39. On peut par ailleurs s’interroger sur l’adéquation de la réaction
de la Hongrie à la grâce et à la libération de Ramil Safarov, et
notamment se demander si la convocation de l’ambassadeur d’Azerbaïdjan
par les autorités hongroises était suffisante. Il est vrai que la
marge de manœuvre de la Hongrie après le transfèrement de M. Safarov
était limitée par le fait que, comme le prévoit l’article 8 de la
convention, l’exécution de la peine relève de la seule compétence
de l’Etat d’exécution. Dans le même ordre d’idées, l’article 9.3
de la convention ajoute que «l'exécution de la condamnation est
régie par la loi de l'Etat d'exécution et cet Etat est seul compétent
pour prendre toutes les décisions appropriées».
4. Mesures possibles
visant à prévenir à l’avenir l’utilisation erronée de la convention
40. A la lumière de ce qui précède, il existe suffisamment
de raisons de conclure que le transfèrement de Ramil Safarov en
Azerbaïdjan, ainsi que sa grâce et sa libération ultérieures, ont
eu lieu par suite d’une utilisation impropre de l’article 12 de
la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées. Cela étant
dit, nous examinerons à présent comment éviter à l’avenir ce type
de situation.
41. Toute mesure visant à prévenir l’utilisation impropre de la
Convention sur le transfèrement des personnes condamnées, et notamment
de son article 12, ne doit pas nuire au fonctionnement de la convention. Il
importe plus particulièrement que cette mesure soit conçue de manière
à garantir que la convention conserve sa souplesse et son caractère
discrétionnaire, qui sont très largement considérés comme ses principaux atouts
![(71)
Voir notamment Comité
des Ministres, note 57 ci-dessus; et <a href='http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/pc-oc/Standards_transfer/PC_OC_2002_Avis.pdf'>Avis
du PC-OC sur la Recommandation 1527 (2001) de l’Assemblée</a> relative au fonctionnement de la Convention du Conseil
de l'Europe sur le transfèrement des personnes condamnées, p. 2.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
,
et que son application concrète ne soit pas entravée par la présence
de conditions de transfèrement excessivement strictes.
42. L’adéquation des moyens de prévention de l’utilisation erronée
de l’article 12 de la convention dépend par ailleurs de la manière
dont on considère l’affaire Safarov, c’est-à-dire comme une situation
exceptionnelle peu susceptible de se reproduire ou comme un précédent,
qui met en lumière l’imperfection du libellé de cette disposition.
Lors de l’échange de vues auquel a procédé la commission en décembre
2013, M. Selvaggi a souligné le caractère politique et diplomatique
des questions soulevées par l’affaire Safarov, qui ont été influencées
à la fois par les relations internationales et par l’histoire des
rapports entre les pays. De fait, au vu des circonstances particulières
qui entourent l’affaire Safarov, et notamment du fait qu’elle concernait
un troisième Etat (à savoir l’Arménie)
![(72)
Comme la Hongrie a
dû avoir conscience de la dimension politique que présentait l'affaire
Safarov pour l'Arménie, on pourrait également se demander si elle
aurait dû informer au préalable les autorités arméniennes de son
intention de transférer M. Safarov. L'Arménie affirme n'avoir été
informée que le jour du transfèrement, les autorités hongroises
l’ayant auparavant assurée constamment que Ramil Safarov ne serait
pas transféré. Voir les remarques formulées par le Président de
la République d'Arménie, Serzh Sargsyan, lors de la réunion avec
les chefs des missions diplomatiques, note 14 ci-dessus; la déclaration
du ministère arménien des Affaires étrangères, note 69 ci-dessus;
la Note verbale de la Mission permanente de la République d’Arménie
auprès du Bureau des Nations Unies et d'autres organisations internationales
à Genève, note 10 ci-dessus, p. 1-2.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
, il semblerait
qu’elle n’établisse pas un précédent qui permettrait la survenance
d’autres cas similaires d’utilisation impropre de la convention.
Au contraire, les Etats Parties à la convention se montreront très
probablement réticents à prendre le risque de créer un incident
diplomatique comparable à celui qui a opposé l’Arménie et la Hongrie
au sujet du transfèrement de Ramil Safarov et de faire l’objet d’une
condamnation générale de la communauté internationale (comme nous
l’avons évoqué plus haut).
43. L’article 12 peut être interprété et appliqué d’une manière
qui soit conforme à l’esprit de la convention et à l’Etat de droit;
c’est d’ailleurs le cas d’ordinaire. Par conséquent, il n’est pas
nécessaire de proposer la modification de la convention, étant donné
que le droit de grâce est considéré comme un droit souverain. La modification
de cet instrument risquerait d’entraîner le retrait de ce traité
d’une partie des 64 Etats contractants, parmi lesquels figurent
46 des 47 Etats membres du Conseil de l’Europe, ainsi que 18 Etats
tiers, qui vont de l’Australie au Panama et aux Etats-Unis d’Amérique
![(73)
<a href='http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?CL=FRE&CM=&NT=112&DF=29/04/2013&VL='>www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?CL=FRE&CM=&NT=112&DF=29/04/2013&VL=</a>.](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
(faisant ainsi de la Convention
sur le transfèrement des personnes condamnées l’une des conventions
les plus ratifiées du Conseil de l’Europe). Une telle situation nuirait
à la raison d’être de la convention, c’est-à-dire à la promotion
de l’utilisation la plus large possible de cet instrument dans l’intérêt
des buts humanitaires qu’il poursuit.
44. Cela dit, on peut envisager différents moyens de garantir
que l’article 12 de la convention ne soit pas utilisé de manière
erronée, comme cela a été le cas dans l’affaire Safarov. Les Etats
qui négocient un transfèrement au titre de la convention pourraient
parvenir à un arrangement ad hoc sur l’exécution des condamnations
sous la forme d’un addendum à l’accord passé entre l’Etat de condamnation
et l’Etat d’exécution. Dans cet arrangement, l’Etat d’exécution
donnerait l’assurance plus rigoureuse de se conformer aux principes
généraux de la convention. Ce document peut également comporter
des informations à la fois sur la pratique générale d’un pays et
sur ses intentions dans le cas précis dont il est question en matière
de grâce et/ou d’amnistie. On pourrait par exemple envisager que
l’Etat d’exécution soit tenu d’indiquer son intention de gracier
ou d’amnistier l’intéressé, voire de s’engager à ne pas exercer
les droits que lui reconnaît l’article 12 de la convention avant
que la personne condamnée n’ait purgé une durée minimale de sa peine dans
cet Etat d’exécution. Ces questions méritent un certain nombre d’éclaircissements
avant de procéder à un transfèrement, car l’Etat de condamnation
n’est plus compétent pour exécuter la peine une fois que les autorités
de l’Etat d’exécution prennent en charge la personne condamnée
![(74)
L’article 8 de la Convention
est libellé comme suit: «1. La prise en charge du condamné par les
autorités de l'Etat d'exécution a pour effet de suspendre l'exécution
de la condamnation dans l'Etat de condamnation. 2. L'Etat de condamnation
ne peut plus exécuter la condamnation lorsque l'Etat d'exécution
considère l'exécution de la condamnation comme étant terminée.»
De fait, dans certains cas, la participation d'un Etat tiers à ces
négociations pourrait être recommandée. Cette participation risquerait
certes de compliquer la situation d'un point de vue technique ou
juridique, mais il pourrait être nécessaire, dans certaines circonstances,
d'éviter la conclusion d'un accord «opaque» entre un Etat de condamnation
et un Etat d'exécution (voir à cet égard la note 73 ci-dessus).](/nw/images/icon_footnoteCall.png)
.
L’objectif de cette recommandation serait d’encourager les Etats
à coopérer à la mise en œuvre de la convention, tout en apportant
des éclaircissements et, si besoin est, en précisant leur engagement
en faveur de l’objet et du but de la convention.
5. Conclusions
45. L’affaire Ramil Safarov démontre que l’article 12
de la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées,
qui prévoit l’octroi d’une grâce et d’une amnistie, peut être utilisé
de manière erronée pour procéder à la libération immédiate d’une
personne condamnée après son transfèrement, dans un but autre que celui
d’une réinsertion sociale animée par un souci de justice. Une telle
utilisation de cet instrument est incompatible avec le but poursuivi
par l’article 12 et l’esprit de la convention. Bien qu’il soit peu
probable, comme nous l’avons vu, que l’affaire Safarov établisse
un précédent et malgré le fait que l’article 12 ne soit pas en soi
incompatible avec l’objet et le but de la convention, il convient
de prendre des mesures pour prévenir toute répétition à l’avenir
d’une utilisation impropre de cette disposition.
46. Le bon fonctionnement de la Convention sur le transfèrement
des personnes condamnées dépend de l’existence de négociations de
bonne foi entre les Etats contractants et du respect scrupuleux
des principes de l’Etat de droit. Il convient par conséquent, notamment
dans les affaires susceptibles d’avoir des implications politiques
ou diplomatiques, d’encourager les Etats Parties à la convention
à parvenir à un arrangement ad hoc sur l’exécution de la condamnation,
dans lequel l’Etat d’exécution donnera clairement l’assurance de
respecter les principes généraux de la convention, y compris dans
l’application de son article 12. L’Etat d’exécution pourra indiquer
dans cet arrangement ses intentions en matière de grâce et/ou d’amnistie
dans l’affaire concernée, voire prendre l’engagement de ne pas exercer
les prérogatives que lui reconnaît l’article 12 de la convention
avant que la personne condamnée n’ait purgé une période minimale
de sa peine.
47. Dans l’intérêt de la coopération internationale en matière
pénale et des nombreuses situations dans lesquelles son application
offre une aide humanitaire en facilitant le transfèrement des personnes
détenues et permet la poursuite, dans un lieu plus proche du domicile
de l’intéressé, de l’exécution des peines d’emprisonnement prononcées
à l’étranger, la convention mérite de continuer à jouir du soutien
de l’Assemblée. Le succès de la convention dépend en grande partie
de sa souplesse. La suppression ou la restriction générale de l’article
12 n’est par conséquent pas recommandée. Les projets de résolution
et de recommandation proposent au contraire la conclusion d’arrangements
ad hoc, qui visent à dissuader toute utilisation abusive de cette
disposition, comme cela a été le cas dans l’affaire Safarov.