Rapport | Doc. 14519 | 29 mars 2018

La situation en Libye: perspectives et rôle du Conseil de l'Europe

Commission des questions politiques et de la démocratie

Rapporteur : M. Attila KORODI, Roumanie, PPE/DC

Origine - Renvoi en commission: Doc. 13812, Renvoi du 26 juin 2015. 2018 - Deuxième partie de session

Résumé

Le vent du Printemps arabe a soufflé sur la Libye et emporté avec lui non seulement la dictature du colonel Kadhafi mais aussi tout l’appareil d’État. En guerre civile depuis 2011, ce pays n’a pu mener à bien sa transition politique, malgré la tenue de deux élections nationales, et s’est profondément fragmenté. Cet échec d’un changement de régime dans la douceur a eu un coût très élevé. C’est d’abord la population libyenne qui l’a payée au prix fort. Ce sont ensuite les voisins de la Libye qui ont dû gérer la déstabilisation régionale qui s’en est suivie. Ce sont également les migrants qui, comme nombre de Libyens, sont victimes de traitements inhumains. Ce sont enfin les Européens qui ont été confrontés à un risque sécuritaire élevé et à un afflux de migrants.

Dans ce contexte, les évolutions récentes sur le terrain ainsi que les actions menées par la Mission d’appui des Nations Unies pour la Libye, laissent entrevoir des améliorations, notamment à travers la relance des négociations de paix et la construction d’un embryon d’État. Dans quelle mesure le Conseil de l’Europe pourrait-il participer à ces efforts qui concernent un pays voisin? Tel est l’objet de ce rapport.

A. Projet de résolution [(1) Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 12 mars 2018.]

1. L’Assemblée parlementaire déplore que la «Révolution du 17 février» intervenue en Libye en 2011 dans le sillage du Printemps arabe n’ait pu déboucher sur une transition politique réussie. Elle note que les deux élections organisées en 2012 et 2014 n’ont pas permis d’éviter une fragmentation aiguë du pays, qu’elle soit institutionnelle, régionale ou sociétale. Cette fragmentation a plongé le pays dans le chaos et s’est traduite, pour l’ensemble du continent européen, par une augmentation de la menace sécuritaire et des flux migratoires. Elle constate que l’effondrement de la Jamahiriya arabe libyenne a signifié la disparition d’un appareil et de services étatiques unifiés.

2. Ayant conscience que les premières victimes de la situation en Libye sont avant tout les Libyens eux-mêmes, l’Assemblée appelle toutes les parties à cesser de commettre des violations des droits de l’homme et du droit humanitaire et à prévenir ces dernières et à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales des personnes appartenant à des groupes vulnérables, tels les personnes déplacées, les femmes, les enfants, les défenseurs des droits de l’homme et les professionnels des médias.

3. Par ailleurs, l’Assemblée condamne toute mesure discriminatoire à l’encontre des femmes, qu’il s’agisse de leur liberté de circulation ou de leur droit à transmettre leur nationalité à leurs enfants.

4. L’Assemblée note que la situation en Libye a contribué et contribue encore directement à la déstabilisation de la région. Cette déstabilisation a d’abord revêtu un caractère économique de grande ampleur pour des pays comme la Tunisie et l’Égypte, qui ont perdu un partenaire commercial de premier ordre et ont été privés des transferts de leurs ressortissants employés en Libye. Elle est rapidement devenue sécuritaire, du fait du pillage des arsenaux libyens, de la dissémination de groupes terroristes dans la zone sahélo-saharienne et du retour des mercenaires employés par le régime kadhafiste dans leurs pays d’origine.

5. L’Assemblée prend note et se félicite des succès obtenus dans la lutte contre le terrorisme en Libye, en particulier à l’encontre de Daech, qui n’a pu s’implanter de manière pérenne comme il l’a fait en Syrie et en Irak. À cet égard, elle affirme que cette lutte doit être menée dans le respect de la souveraineté, de l’indépendance et de l’intégrité territoriale de la Libye.

6. L’Assemblée a parfaitement conscience qu’entre 2014 et 2016, l’un de ses États membres, l’Italie, a dû gérer l’arrivée de très nombreux migrants en provenance de Libye, dont certains étaient originaires de pays où le respect des droits de l’homme n’est pas menacé. Elle note que la réaction de l’Union européenne a permis, notamment à travers les opérations aéronavales Triton et Sophia, une baisse de près de 32 % des arrivées sur les côtes italiennes entre novembre 2016 et novembre 2017, que ces opérations ont sauvé plus de 200 000 vies depuis 2014 et que l’Union finance très largement les activités du Haut-Commissariat pour les réfugiés et de l’Organisation internationale pour les migrations en faveur des réfugiés et des migrants.

7. Pour autant, l’Assemblée appelle les États membres du Conseil de l’Europe à se conformer à leurs obligations découlant de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5), aux termes duquel il leur appartient de s’abstenir de renvoyer des migrants vers des pays où ils sont exposés à des risques de torture et de peines ou de traitements inhumains ou dégradants.

8. L’Assemblée reconnaît que ces risques sont réels en Libye, comme en attestent les rapports réguliers du Secrétaire général des Nations Unies au Conseil de Sécurité, les rapports et études du Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, les rapports de la Mission d’appui des Nations Unies en Libye (MANUL), les rapports des organisations non gouvernementales et les différents reportages relatifs à la pratique de l’esclavage.

9. L’Assemblée exhorte les États membres du Conseil de l’Europe, et en particulier ceux qui sont aussi membres de l’Union européenne, à ne pas se contenter de la gestion du phénomène migratoire telle qu’elle s’applique aujourd’hui à la Libye mais à élaborer un nouveau cadre qui permette la protection des migrants, l’examen des demandes d’asile dans des conditions dignes et le respect de la souveraineté des États en matière d’accès à leur territoire.

10. À cet égard, l’Assemblée encourage les récentes initiatives visant:

10.1. à faire instruire les demandes d’asile de personnes considérées par le Haut-Commissariat pour les réfugiés comme «extrêmement vulnérables» dans des pays limitrophes plus sûrs, ainsi que l’a récemment fait l’Office français de protection des réfugiés et apatrides;

10.2. à prévenir l’entrée des migrants en Libye en fermant sa frontière sud, dans le Fezzan;

10.3. à mettre en place une force d’intervention opérationnelle associant États européens et États africains pour lutter contre les trafiquants d’êtres humains, comme l’a décidé le Sommet entre l’Union africaine et l’Union européenne à Abidjan les 29 et 30 novembre 2017.

11. Dans l’attente de ce nouveau cadre, l’Assemblée appelle les États membres de l’Union européenne:

11.1. à subordonner toute intensification de leur coopération avec les garde-côtes libyens à la possibilité de vérifier que ceux-ci s’attachent à respecter les droits fondamentaux des réfugiés et des migrants, notamment en s’abstenant de les exposer à des situations où ils risquent de subir de mauvais traitements sévères, conformément à sa Résolution 2174 (2017) sur les répercussions sur les droits de l’homme de la réponse aux migrations de transit en Méditerranée;

11.2. à proposer une solution alternative aux centres de détention officiellement gérés par le ministère de l’Intérieur, où sont parqués les migrants dans des conditions que la MANUL qualifie d’inhumaines, et qui sont, selon le Haut-Commissaire aux droits de l’homme, cassés au-delà de toute réparation possible.

12. L’Assemblée soutient sans réserve le Plan d’action du Représentant Spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la Libye présenté le 20 septembre 2017. Elle considère que l’Accord politique libyen signé le 17 décembre 2015 à Skhirat demeure le seul cadre à même de mettre un terme à la crise libyenne, que seules les institutions qui en sont issues, en particulier le Gouvernement d’entente nationale, bénéficient à bon droit de la reconnaissance internationale, et que la validité de cet Accord s’étend au-delà du 17 décembre 2017.

13. L’Assemblée se félicite de la volonté du Représentant Spécial de rendre cet Accord plus effectif en amenant les différentes parties à amender celles de ses stipulations qui entravent aujourd’hui sa pleine application.

14. L’Assemblée soutient les efforts du Représentant Spécial en faveur d’un dialogue inter-libyen, sans interférence, le plus inclusif possible. Elle est favorable à ce que la Conférence nationale prévue par le Plan d’action permette aux parties libyennes marginalisées ou qui se sont tenues à l’écart de l’Accord politique libyen d’intégrer le processus de négociation politique en cours. L’Assemblée appelle le Représentant Spécial et les autorités libyennes:

14.1. à veiller à ce que cette conférence nationale puisse intégrer non seulement des représentants des forces politiques et militaires pertinentes, mais également des représentants de mouvements sociaux, des tribus et des acteurs locaux;

14.2. à distinguer le caractère inclusif de la Conférence nationale, qui peut permettre à des milices non djihadistes d’y participer, de l’acceptation de certaines pratiques de ces milices, notamment celles qui se réclament du madkhalisme, qui visent à imposer des restrictions en matière de libertés publiques au nom d’une vision radicale de l’Islam.

15. L’Assemblée considère que l’adoption d’un cadre constitutionnel libyen est un préalable indispensable à la tenue d’élections législatives et présidentielles. Elle est d’avis, en cas de difficulté à obtenir un accord sur l’ensemble des dispositions du projet de Constitution, d’adopter celles d’entre elles qui sont relatives au fonctionnement des seuls pouvoirs institutionnels et qui figurent au chapitre 3 du projet de Constitution. Cette adoption d’un cadre institutionnel minimal devra se faire avant la tenue des scrutins législatifs et présidentiel.

16. L’Assemblée, en accord avec la position du Représentant Spécial, affirme que la tenue d’élections ne doit intervenir qu’à la condition que leurs résultats revêtent un caractère incontestable pour les différentes parties libyennes, ce caractère devant primer sur la volonté d’organiser ces scrutins au plus vite. À cette condition, l’Assemblée est prête à apporter son aide aux autorités libyennes en matière d’observation électorale au moment que celles-ci jugeront opportun.

17. Parallèlement à la poursuite du dialogue inter-libyen, l’Assemblée rappelle que la réconciliation nationale ne pourra se faire sans que justice ne soit rendue, qu’elle prenne la forme de la justice transitionnelle, d’une justice internationale pour les crimes les plus graves ou de tribunaux dits «hybrides», c’est-à-dire partiellement nationaux avec une présence internationale conséquente.

18. Consciente que seule la création de structures étatiques unifiées permettra la fin des violations massives et quotidiennes des droits de l’homme et du droit humanitaire en Libye et sera à même de réduire la menace terroriste de manière pérenne et d’endiguer les flux migratoires, réalités qui affectent directement ses États membres, l’Assemblée considère que le Conseil de l’Europe devrait contribuer aux efforts de la Mission d’appui des Nations Unies en Libye en ce sens, compte tenu de son expertise dans le domaine institutionnel et des objectifs fixés par le Représentant Spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la Libye dans son Plan d’action du 20 septembre 2017. Sa contribution pourrait notamment porter:

18.1. sur l’élaboration de la Constitution libyenne, par l’intermédiaire de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise);

18.2. sur la mise en place d’un soutien aux opérations électorales en prévision d’un référendum constitutionnel puis d’élections législatives et présidentielle, l’Assemblée étant, de son côté, prête à assurer une mission d’observation;

18.3. sur la création d’un environnement médiatique capable de rendre compte des scrutins ci-dessus, en se rapprochant le plus possible des standards internationaux en matière d’éthique journalistique.

B. Projet de recommandation [(2) Projet de recommandation adopté à l’unanimité par la commission le 12 mars 2018.]

1. L’Assemblée parlementaire se réfère à sa Résolution … (2018) «La situation en Libye: perspectives et rôle du Conseil de l’Europe».

2. Consciente que seule la création de structures étatiques unifiées permettra la fin des violations massives et quotidiennes des droits de l’homme et du droit humanitaire en Libye et sera à même de réduire la menace terroriste de manière pérenne et d’endiguer les flux migratoires, réalités qui affectent directement ses États membres, l’Assemblée considère que le Conseil de l’Europe serait légitimé à contribuer aux efforts de la Mission d’appui des Nations Unies en Libye en ce sens, compte tenu de son expertise dans le domaine institutionnel et des objectifs fixés par le Représentant Spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la Libye dans son Plan d’action du 20 septembre 2017.

3. Notant que la mise en place de cette coopération organisée sur une base ad hoc pourrait en partie s’effectuer dans un cadre régional en favorisant l’ouverture de programmes ciblés actuellement dédiés à des pays comme la Tunisie, à des représentants des administrations du gouvernement d’entente nationale libyen, l’Assemblée, sous réserve que les autorités libyennes en expriment la demande, demande au Comité des Ministres d’être prêt à apporter son aide en temps utile:

3.1. à la mise en place d’une assistance électorale en prévision d’un référendum constitutionnel puis d’élections législatives et présidentielle;

3.2. à la création d’un environnement médiatique capable de rendre compte des scrutins ci-dessus, en se rapprochant le plus possible des standards internationaux en matière d’éthique journalistique.

C. Exposé des motifs, par M. Attila Korodi, rapporteur

1. Introduction

1. Le vent du Printemps arabe a soufflé sur la Libye [(3) Voir Annexe.] et a tout emporté sur son passage: la dictature du colonel Kadhafi et avec elle, l’État. En cela, la Libye se différencie des autres nations arabes qui ont connu la même soif de changement politique en 2010-2011. Elle est aujourd’hui un État failli, où tout ou presque est à reconstruire, où les violations des droits de l’homme sont massives et quotidiennes et où l’instabilité est source de menaces pour ses voisins. État failli, la Libye n’est pas seulement un «problème» pour les Européens, qu’il soit terroriste ou migratoire; elle est aussi un cas de conscience.

2. D’abord, parce que les Européens ne sont pas étrangers au chaos qui y règne. Ensuite parce qu’ils ont à faire des choix qui balancent entre l’éthique et le réalisme politique, par exemple en matière de traitement des migrants. Enfin, parce que la reconstruction d’une infrastructure étatique minimale passe par l’acceptation d’une série de compromis désagréables, mais peut-être indispensables, comme la négociation avec des acteurs ayant peu d’intérêt à la paix, à l’établissement de la démocratie et au respect des droits de l’homme.

3. Si la Libye parvient à mettre un terme à la guerre civile actuelle, son visage ne sera pas celui d’un État démocratique, chérissant les valeurs du Conseil de l’Europe. Pour autant, je pense que le Conseil de l’Europe peut y avoir un rôle à jouer, non pas immédiatement, mais à moyen terme: il existe actuellement une chance pour un accord de paix, que, j’espère, les différents acteurs libyens seront capables de saisir. Si tel est le cas, nous devons être prêts à fournir notre expertise en matière institutionnelle à ce pays, non pas pour montrer que l’Europe a d’autres préoccupations que la sécurisation de sa frontière maritime en Méditerranée, mais parce qu’en agissant dans le domaine régalien, nous poserons des jalons pour bâtir, plus tard, un État de droit. Au-delà du caractère informatif de ce rapport, la question du positionnement à terme du Conseil de l’Europe en Libye me paraît importante.

4. La Commission des questions politiques et de la démocratie, ainsi que l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ont largement suivi le Printemps arabe et ses développements. Ainsi, les sous-commissions des relations extérieures et du Proche-Orient et du monde arabe ont tenu une réunion conjointe à Rome le 5 juin 2015 [(4) Voir AS/Pol/Inf (2015) 15.] consacrée aux opportunités et défis politiques actuels dans la région méditerranéenne, où la question libyenne a été plus qu’évoquée et à laquelle un ancien conseiller à la sécurité au cabinet du Premier ministre libyen a été convié; de même, la commission a auditionné plusieurs experts sur la Libye, lors de sa réunion du 24 mai 2016, parmi lesquels le Directeur des affaires politiques de la Mission d’appui des Nations Unies en Libye (MANUL) et un représentant du Service européen pour l’action extérieure. En outre, la Libye a été visée à plusieurs reprises dans la résolution 2174 (2017) sur les répercussions sur les droits de l’homme de la réponse européenne aux migrations de transit en Méditerranée, adoptée par notre Assemblée en juin 2017, et elle est largement mentionnée dans le rapport de M. Duarte Marques du 12 juin 2017 sur «Une réponse humanitaire et politique globale à la crise des migrations et des réfugiés en Europe» [(5) Doc. 14342.] ainsi que dans l’avis de notre collègue Mme Ioanneta Kavvadia [(6) Doc. 14351.].

5. Pour préparer mon rapport, je me suis rendu à Tunis début novembre 2017, où je me suis entretenu avec des ministres tunisiens, des responsables politiques libyens, des représentants des Nations Unies et de l’Union européenne, ainsi qu’avec des membres de la société civile, journalistes et experts [(7) AS/Pol/Inf (2017) 19 rev.]. La commission a également auditionné le 14 décembre 2017 le Président de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), des représentants de l’Union européenne et de la MANUL, ainsi qu’un expert sur la Libye.

2. Du Printemps arabe à l’échec de la transition politique (2011-2017)

2.1. Première guerre civile libyenne et intervention «humanitaire» de la communauté internationale (février-octobre 2011)

6. Les manifestations débutent en Libye en janvier 2011, dans le sillage de la fuite du Président Ben Ali de Tunisie (14 janvier 2011).

7. Le 15 février 2011, quatre jours après la chute du Président Moubarak en Égypte, une manifestation initiée par les familles des détenus de la prison d’Abou Slim [(8) Tristement connue pour le massacre de 1 500 opposants au Général Kadhafi qui s’y est déroulé en 1996.] est violemment réprimée. La contestation se transforme alors en soulèvement à partir du 17 février [(9) D’où l’expression «Révolution du 17 février».], d’abord dans l’est du pays, en Cyrénaïque, où les villes de Benghazi et Al-Bayda s’insurgent, puis à l’ouest, en Tripolitaine, à Misrata deuxième ville de la région, dans la capitale Tripoli, elle-même, où l’aviation loyaliste intervient pour bombarder les quartiers rebelles, dans le djebel Nefoussa, près de la frontière tunisienne, et dans le sud, au Fezzan, où la tribu des Toubous rejoint la contestation.

8. De la fin du mois de février à la mi-mars 2011, les troupes gouvernementales regagnent la majorité du terrain perdu et s’apprêtent à entrer dans Benghazi, lorsque le Conseil de Sécurité des Nations Unies adopte, le 17 mars, la Résolution 1973. Prise sous le chapitre VII de la Charte des Nations Unies, elle renforce l’embargo sur les armes à destination de la Libye et le gel des avoirs de la famille Kadhafi prévus par la résolution 1970 du 26 février, impose une zone d’exclusion aérienne et, surtout, «autorise les États Membres qui ont adressé au Secrétaire général une notification à cet effet (…) à prendre toutes mesures nécessaires (…) pour protéger les populations et zones civiles menacées d’attaque en Jamahiriya arabe libyenne, y compris Benghazi, tout en excluant le déploiement d’une force sur le territoire libyen».

9. Cette intervention est conduite par une coalition internationale, où l’engagement aéronaval de la France, des États-Unis et du Royaume-Uni est prépondérant, mais à laquelle participent également plusieurs pays européens, arabes, ou nord-américains. Le principe d’une zone d’exclusion aérienne a été préalablement soutenu par la Ligue arabe. À compter du 31 mars, l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) prend la relève et poursuit sa mission jusqu’au 31 octobre 2011.

10. La coalition internationale, puis l’OTAN ont interprété de manière très extensive le mandat des Nations Unies, qui portait sur une opération humanitaire. Ce faisant, elles ont clairement inversé le rapport de force sur le terrain en faveur des insurgés. Dès le 19 mars, la coalition est intervenue pour stopper l’offensive de l’armée libyenne sur Benghazi. À partir de cette date, grâce à l’appui aérien de la coalition, les rebelles vont défaire peu à peu les troupes gouvernementales, jusqu’à l’exécution du dictateur déchu, Mouammar Kadhafi, le 20 octobre 2011. Trois jours après, le représentant du Conseil National de Transition (CNT) libyen, organe des révolutionnaires, déclare la fin de la guerre en Libye.

2.2. L’échec d’une transition politique (octobre 2011-septembre 2017)

11. Le CNT, qui s’était constitué le 27 février 2011, et dont la Présidence était assurée par Moustafa Abdel Jalil, ministre de la Justice de Mouammar Kadhafi ayant fait défection, avait pour objectif de départ la coordination de la lutte contre les troupes gouvernementales. Progressivement reconnu par la communauté internationale, il est devenu un gouvernement intérimaire. Composé à l’origine d’une trentaine de membres, il regroupait des sensibilités très hétérogènes, allant d’anciens dignitaires kadhafistes à des partisans d’un retour à la monarchie sénoussie [(10) Voir le rapport de mai 2011 intitulé «Libye: un avenir incertain», p. 24.], en passant par des «libéraux» issus de la société civile et des djihadistes. L’essentiel de son action a consisté à adopter un projet de Charte constitutionnelle le 3 août 2011, à obtenir le déblocage d’une partie des fonds gelés par les Nations Unies (septembre 2011), à lutter contre les dernières poches de résistance kadhafistes et à organiser les premières élections libres en Libye en juillet 2012.

12. En revanche, le CNT a été incapable d’unifier les différentes factions issues de la révolution dans un organe militaire intégré. La montée en puissance des différentes milices date de cette époque. Par ailleurs, il a inquiété plusieurs capitales européennes dès le mois d’octobre 2011, lorsque son Président, connu pour avoir été le juge d’appel qui a confirmé à deux reprises la condamnation à la peine de la mort des infirmières bulgares en 2007 [(11) Arrivées en Libye en 1998, cinq infirmières bulgares et un anesthésiste bulgare d’origine palestinienne ont été accusés d’avoir sciemment contaminé 400 enfants de VIH dans le département de pédiatrie de l’hôpital où ils exerçaient. La procédure s’est étendue de 1999 à 2007.], s’est déclaré en faveur de l’instauration de la charia et du retour à la polygamie interdite sous le régime kadhafiste.

13. Le 7 juillet 2012, dans un climat sécuritaire instable, 60 % des électeurs libyens ont élu le Congrès général national (CGN) [(12) Selon le New York Times qui cite les résultats donnés par la Commission supérieure pour les élections nationales libyenne.], assemblée censée détenir le pouvoir législatif, mais qui ne s’était pas vu reconnaître de pouvoir constituant. Par ailleurs, la loi électorale sous l’empire de laquelle elle a été élue a interdit aux membres du CNT ainsi qu’aux anciens membres du régime kadhafiste de faire acte de candidature.

14. La période allant de mars 2012 à juin 2014, pendant laquelle le CGN a tenté d’assoir son autorité, a signifié l’échec de la transition et signé la fragmentation du pays. Ce qui aurait dû devenir une politisation de la lutte pour le pouvoir au sein d’une assemblée démocratiquement élue et bénéficiant d’une réelle légitimité, s’est transformé en une militarisation de la politique et en une exclusion ou une liquidation des opposants ou de ceux qui étaient perçus comme des adversaires. [(13) Rapport d’information n° 3259 sur la Libye de MM. Philippe Baumel et Jean Glavany, Assemblée nationale, 2015.]

15. Les dirigeants des différentes milices ont en effet refusé de perdre le pouvoir qu’ils avaient obtenu ou recouvré à l’occasion de la lutte armée. Des milices, comme celles de Misrata, ont également mal accueilli le résultat des élections qui pouvait signifier une défaite de leur camp: les Frères musulmans, bien implantés dans cette ville, ont vu leur formation politique, le Parti Justice et Construction, arriver, avec 17 sièges, loin derrière l’Alliance des Forces nationales, qualifiée de «libérale» (39 sièges). Pour autant, l’influence des islamistes au sein du CGN n’a cessé de se renforcer jusqu’en 2014, grâce au ralliement de députés «indépendants» qui formaient la majorité des élus (120 sur 200).

16. Concernant l’exclusion d’opposants, le CGN a adopté, sous la pression des milices alors actives à Tripoli, la loi du 6 mai 2013. La loi disposait que toutes les personnes ayant occupé des postes à responsabilité sous l’ancien régime de Mouammar Kadhafi, à partir du 1er septembre 1969, date de son arrivée au pouvoir, jusqu’à sa chute en octobre 2011, étaient exclues de la vie politique pour dix ans. Les anciens ministres, ambassadeurs, directeurs de médias et officiers de la sécurité intérieure, voire les dirigeants de syndicats d’étudiants ou doyens de facultés étaient concernés par la loi.

17. Au-delà de l’exclusion, la liquidation physique de ceux qui étaient perçus comme des adversaires a été continue. Un expert indépendant, M. Rafaâ Tabib, a ainsi documenté les nombreux assassinats des membres de la police, de l’armée ou de la justice qui enquêtaient sur les différents trafics (stupéfiants, armes…) auxquels se livraient certaines milices, assassinats qui se sont étendus à des candidats aux élections de 2012 et aux anciens partisans de l’insurrection de 2011. [(14) Rafaâ Tabib, La chamelle d’Allah, aux sources du chaos libyen, Le Parchemin bleu, Tunis, 2016.]

18. Cette liquidation s’est également manifestée au niveau tribal. Un exemple connu est celui de l’expulsion des 45 000 habitants, considérés comme «Noirs» et non arabes, de l’oasis de Tawargha, proche de Misrata, par les milices de cette ville en août 2011. Celle-ci fut poursuivie par l’attaque de leur camp de réfugiés près de Tripoli en octobre 2012, ces actions étant justifiées selon les milices de Misrata par l’engagement pro-kadhafi des Tawarghi et la contestation de la légitimité historique et juridique de leur présence dans l’oasis.

19. La faiblesse du CGN, en tant qu’autorité politique, a connu un tournant symbolique en octobre 2013 avec l’enlèvement du Premier ministre Ali Zeidan par des milices présentes à Tripoli.

20. En 2014, la lutte armée s’est polarisée entre les forces du Général Haftar, baptisées Armée Nationale Libyenne (ANL), engagées dans l’opération «Dignité» (Al-Karama) contre les islamistes, en particulier à Benghazi, à partir de mai 2014, et les tenants d’un islam politique et militaire regroupés au sein de la coalition «Aube de la Libye» (Fajr Libya). Parallèlement, le Fezzan est devenu la proie d’affrontements violents entre la tribu des Toubous et la tribu arabe des Ouled Slimane, bientôt suivi de combats entre les Toubous et les Touaregs.

21. C’est dans ce climat que se sont tenues les élections législatives du 25 juin 2014, avec un taux de participation de 18 %. Les résultats, à nouveau défavorables aux islamistes du Parti Justice et Construction (30 sièges contre 50 à l’Alliance des Forces Nationales), ont eu pour effet de fragmenter encore un peu plus le pays et de réactiver l’opposition entre l’ouest du pays, la Tripolitaine, et l’est, la Cyrénaïque.

22. L’assemblée élue, appelée Chambre des représentants, qui bénéficiait de la reconnaissance internationale, n’a pu se réunir à Tripoli. Elle a dû transférer son siège à Tobrouk, tandis que le gouvernement qui en était issu s’installait à proximité, dans la ville d’Al-Bayda. Elle a été concurrencée par une autre assemblée, appelée également Congrès général national, installée à Tripoli et soutenue par les milices de Misrata et les milices islamistes. Cette dernière a contesté la légitimité de l’Assemblée des représentants et formé un gouvernement parallèle, dit de «salut national».

23. La Libye s’est donc retrouvée avec deux assemblées et deux gouvernements concurrents, l’un à l’est, reconnu par la communauté internationale, l’autre à l’ouest, marquant ainsi ce que certains analystes ont appelé le début de la deuxième guerre civile libyenne.

24. Formellement, cette situation a perduré jusqu’en 2016, date à laquelle l’Accord politique libyen (APL), négocié par les deux chambres concurrentes sous l’égide de la MANUL et signé en décembre 2015 à Skhirat, au Maroc, a commencé à être mis en œuvre. L’APL a créé un Gouvernement d’entente nationale en instituant, aux côtés de la Chambre des représentants qui demeure inchangée, un Conseil de la Présidence du Conseil des Ministres de neuf membres, dirigé par Fayez Al-Sarraj, et un Haut Conseil d’État, aux pouvoirs consultatifs, dont la composition a laissé la part belle aux anciens membres du CGN.

25. L’APL a été un succès partiel: après quelques difficultés et des affrontements armés, le Gouvernement d’entente nationale a pu s’installer à Tripoli et obtenir le soutien des principales milices qui s’y trouvaient. Son leader, Fayez Al-Sarraj a pu s’entretenir à de nombreuses reprises avec l’homme fort de la Cyrénaïque, le général Haftar. En revanche, son autorité territoriale est restée très limitée et la question de l’unification des différents groupes armés et de leur commandement n’a pas trouvé de solution.

3. Le coût de cet échec

26. «Nous avons eu un mandat des Nations Unies, nous avons formé une coalition, (…) nous avons évité d’importantes pertes civiles, nous avons empêché ce qui serait certainement devenue une guerre civile longue et sanglante. Et malgré tout cela, c’est le foutoir en Libye.»

27. Ce diagnostic est celui du Président Barack Obama en avril 2016 [(15) Voir The Atlantic, Jeffrey Goldberg, The Obama Doctrine, avril 2016.] et résume l’après-Kadhafi. Sa mort n’a en effet pas débouché sur un changement de régime, mais sur la disparition complète de tout régime.

28. Je ne souhaite pas m’interroger ici sur les responsabilités des uns et des autres dans le chaos libyen. Les parlementaires britanniques de la Chambre des Communes ou français de l’Assemblée nationale se sont penchés sur cette question [(16) Chambre des Communes, Commission des affaires étrangères, Libya: Examination of intervention and collapse and the UK’s future policy options, HC 119, 6 septembre 2016 et Rapport d’information n° 3259, op. cit.]. En revanche, l’échec de la transition politique a eu des conséquences concrètes qu’il importe de rappeler aux Européens que nous sommes.

3.1. Les premières victimes du chaos libyen sont les Libyens

29. En 2010, le produit intérieur brut (PIB) de la Libye s’élevait à 80 milliards de dollars, principalement grâce à l’exploitation du pétrole. En 2014, dernière année pour laquelle des statistiques sont disponibles, il était de 41 milliards, c’est-à-dire la moitié [(17) UN data, http://data.un.org/CountryProfile.aspx?crName=libya.]. Si l’Indice de développement humain de la Libye est resté relativement correct [(18) Cela s’explique statistiquement par le fait que partant d’une situation de très grande richesse avant la révolution grâce à la rente pétrolière, une baisse, même forte, n’a pas relégué la Libye au rang de pays faiblement développé. En outre, tant les structures publiques que les ménages libyens ont pu, grâce à cette manne, constituer une épargne sur laquelle ils ont vécu depuis 2011. Cette dernière semble s’épuiser aujourd’hui.] (0,716 en 2016), la classant dans la catégorie des pays à «développement humain élevé», le pays est passé de la 53ème à la 102ème place du classement établi par le Programme des Nations Unies pour le développement entre 2010 et 2016.

30. Autrefois riche, la Libye est aujourd’hui un pays où le taux de change de sa monnaie au marché noir est neuf fois supérieur à celui du taux de change officiel [(19) https://www.libyaobserver.ly/exchange-rates.] et où les habitants font la queue pendant des heures pour retirer l’équivalent de € 25 aux guichets des banques.

31. M. Ghassan Salamé, représentant spécial du Secrétaire Général des Nations Unies pour la Libye, notait d’ailleurs dans ses remarques au Conseil de Sécurité, le 28 août 2017, que «l’impression d’une politique économique de prédation désormais bien ancrée était tangible».

32. Au-delà de l’aspect purement économique, tous les acteurs des Nations Unies ont insisté, année après année, sur l’état chaotique du pays. Dans son rapport du 22 août 2017 sur la MANUL, concernant la période allant du mois d’avril au mois d’août 2017, le Secrétaire général des Nations Unies décrivait au Conseil de Sécurité «le quotidien de la vie en Libye»:

«(…) toutes les parties au conflit ont commis des violations du droit international des droits de l’homme et du droit international humanitaire. L’anarchie généralisée et la faiblesse des institutions judiciaires n’ont guère offert aux victimes de possibilités d’obtenir réparation. Les violences persistantes ont également continué de faire des victimes parmi la population civile (…) Les attaques visant les établissements de santé et le personnel médical se sont poursuivies dans tout le pays (…) Prises d’otages, exécutions illégales, tortures et disparitions forcées, y compris de civils, en particulier de femmes et d’autres personnes ne prenant pas part aux combats, se sont poursuivies, les responsables étant des groupes armés de toutes les parties. Certaines personnes ont été prises pour cible en raison de leur appartenance familiale ou tribale, ou encore de leur affiliation ou opinion politique; d’autres ont été enlevées en vue d’une demande de rançon ou d’un échange de prisonniers (…) Dans l’ensemble du pays, la détention arbitraire reste répandue dans les prisons et dans les centres de détention de l’État contrôlés par des groupes armés [(20) CSNU, S/2017/726, paragraphes 24-31.].»

33. Le résultat de cette anarchie est aussi le nombre élevé, quoiqu’en baisse, de personnes déplacées internes: 200 000 [(21) HCR Flash Update Libya, 27 octobre-2 novembre 2017.] sur une population estimée à 6,3 millions d’habitants.

34. Ces Libyens déplacés forment avec les femmes, les enfants, les défenseurs des droits de l’homme et les professionnels des médias ce que les Nations Unies appellent «les groupes en situation vulnérable». Très récemment encore, des femmes «ont été arbitrairement privées de leur liberté, souvent en raison de leur appartenance familiale ou en vue d’un échange de prisonniers, et détenues dans des établissements surveillés par des hommes, s’exposant ainsi au risque de violences sexuelles» [(22) CSNU, S/2017/726, paragraphe 37.]. Dans son rapport annuel sur la Libye du 13 janvier 2017, le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme rappelle également que les femmes libyennes font face à des discriminations dans des domaines tels que la liberté de circulation, certains groupes armés exigeant d’elles qu’elles soient accompagnées d’un tuteur masculin pour voyager, et n’ont par ailleurs pas le droit de transmettre leur nationalité à leurs enfants ou à leur époux [(23) A/HRC/34/42, paragraphe 38.]. Ajoutées aux violences, ces évolutions constituent un net retour en arrière pour les femmes libyennes qui avaient bénéficié d’une certaine amélioration de leur statut sous le régime kadhafiste.

3.2. La déstabilisation de la région: du Maghreb au Sahel en passant par le Nil

35. Si les Libyens sont les premiers à souffrir de l’échec de la transition politique, certains voisins directs ou plus lointains en ont été les victimes collatérales, sur les plans économique, migratoire et sécuritaire.

36. Le premier est la Tunisie. Ce pays a perdu son premier partenaire commercial, a vu disparaître les 1,8 million de touristes libyens qui se rendaient annuellement sur son territoire, a dû gérer le fait que 150 000 de ses citoyens employés en Libye ont été privés de travail, a accueilli entre 500 000 et 800 000 Libyens et a dû fortifier sa frontière après l’attaque en 2016 d’une de ses villes, Ben Gardane, par des combattants de Daech venus de Libye. À l’heure actuelle, les autorités tunisiennes s’attendent à de nouvelles tentatives d’infiltration de djihadistes et à la possible réactivation de cellules dormantes sur leur territoire.

37. L’Égypte a été aux prises avec une situation comparable, bien que de moindre intensité. Le nombre d’Égyptiens ayant un travail en Libye aurait été divisé par deux, passant de 1,5 million en 2010 à 750 000 en 2014 et les échanges commerciaux de 2,5 milliards de dollars à 900 millions sur la même période. Par ailleurs, les problèmes de sécurité le long de ses 1 000 kilomètres de frontière commune l’ont conduite à nettement renforcer ses contrôles [(24) Voir Elissa Miller, Why Libya’s stability matters to the region, 25 janvier 2017, Atlantic Council.].

38. Enfin, l’Algérie a dû faire face à une explosion du trafic d’armes, phénomène qui a touché toute la région sahélo-saharienne et qui a servi les intérêts de plusieurs groupes armés. Le régime de Kadhafi a acquis pour 34 milliards d’euros d’armes et de munitions entre 1969 et 2010. Après sa chute, certaines ont été vendues en Afrique du Nord ou de l’Ouest ainsi qu’au Moyen-Orient. [(25) Rapport de la Chambre des Communes, op. cit., paragraphes 84 et 85.] Le groupe d’experts mandaté par les Nations Unies pour apprécier l’impact de la Résolution 1973 du Conseil de Sécurité a identifié la présence d’armes libyennes en Algérie, au Tchad, en Égypte, à Gaza, au Mali, au Niger, en Tunisie et en Syrie. Il a noté que «les armes provenant de la Libye ont considérablement renforcé les moyens militaires des groupes terroristes opérant dans différentes zones de la région, notamment en Algérie, en Égypte, au Mali et en Tunisie [(26) Voir S/2015/128.].»

39. Cet afflux d’armes, ajouté au retrait de mercenaires engagés par le régime de Mouammar Kadhafi après la défaite, a facilité la conquête du nord Mali en 2012 par une coalition d’indépendantistes et de djihadistes, dont certains étaient membres d’Al-Qaeda au Maghreb Islamique (AQMI).

3.3. L’interventionnisme tous azimuts

40. L’échec de la transition politique a également amené plusieurs pays à intervenir en Libye sur la base de leurs propres agendas.

41. Des pays occidentaux, tels la France, le Royaume-Uni ou les États-Unis se sont engagés dans la lutte contre les groupes terroristes et certains n’ont pas hésité à envoyer des forces spéciales et des agents de renseignement ou à bombarder des positions tenues par ces groupes, voire à «droner» leurs dirigeants [(27) https://www.express.co.uk/news/world/837368/Special-forces-britain-islamic-state-libya; www.lemonde.fr/afrique/video/2016/08/02/libye-pourquoi-les-etats-unis-bombardent-syrte_4977621_3212.html; www.lopinion.fr/blog/secret-defense/jean-yves-drian-reconnait-mort-six-agents-renseignement-en-2016-118690; www.opex360.com/2016/05/17/le-pentagone-confirme-la-presence-de-forces-speciales-americaines-en-libye/.].

42. Parallèlement, la Libye a été le théâtre de ce que les analystes ont appelé la «compétition dans la guerre par procuration» («proxy competition»), entre d’un côté l’Égypte et les Émirats Arabes Unis et, de l’autre, le Qatar et la Turquie, qui se sont affrontés par milices interposées. De basse intensité en 2011, elle a connu un tournant en 2014, l’Égypte et les Émirats bombardant certaines milices et envoyant des forces au sol en Cyrénaïque [(28) The New York Times, David K. Kirkpatrick et Eric Schmitt, Arab Nations Strike In Libya, Surprising U.S, 25 août 2014.]. La lutte contre les Frères musulmans a été au cœur de cette rivalité, mais, de manière plus générale, l’Égypte a répliqué aux multiples attaques et enlèvements de ses citoyens par des groupes islamistes et tenté de sécuriser sa frontière. Mes différents interlocuteurs, officiels ou issus de la société civile, m’ont confirmé que le soutien militaire de l’Égypte au général Khalifa Haftar, qu’il s’agisse d’un appui aérien ou de la fourniture d’armes, avait été décisif dans les succès enregistrés par son ANL en 2016 et 2017.

43. Concernant cet interventionnisme tous azimuts, il est important de garder à l’esprit que la dénonciation de toute présence étrangère en Libye n’est pas l’apanage des seuls djihadistes. Une frange non négligeable des groupes armés, en particulier chez les islamistes, ou des personnalités radicales mais influentes, comme le mufti de Tripoli Al-Ghariani, y sont tout-à-fait opposées.

44. Bons connaisseurs des réalités libyennes, mes interlocuteurs tunisiens ont insisté sur ce point. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si l’Initiative tunisienne, lancée par le Président Béji Caid Essebsi, est fondée non seulement sur un principe d’équidistance entre les différentes parties au conflit, mais aussi sur la nécessité d’un dialogue inter-libyen sans aucune intervention étrangère au sol [(29) À cette Initiative tunisienne se sont jointes l’Algérie et l’Égypte, qui font face aux mêmes problèmes sécuritaires que pose la Libye.].

4. La Libye à travers le prisme européen: un problème sécuritaire et migratoire

45. Le premier connaît un début de résolution mais n’est pas sans susciter des interrogations à moyen et long terme. Le second constitue un réel défi éthique pour l’Europe.

4.1. Le «succès» actuel de la lutte contre le terrorisme et ses suites

46. Comme toute révolution, la révolution libyenne a été composite et d’anciens combattants du djihad y ont participé. Tel a été le cas de membres du Groupe islamique combattant en Libye, organisation figurant sur la liste récapitulative des sanctions des Nations Unies [(30) https://www.un.org/sc/suborg/fr/sanctions/un-sc-consolidated-list.], qui avait lutté contre le régime kadhafiste dans les années 1990.

47. Dès 2012, la composante djihadiste est montée en puissance, autour du groupe Ansar Al-Sharia, affilié à AQMI. Cette organisation a pris part à l’attaque de la mission diplomatique américaine de Benghazi le 11 septembre 2012 au cours de laquelle l’Ambassadeur des États-Unis fut tué, puis elle a essaimé, notamment à Syrte et Derna. Parallèlement, un groupe baptisé «Réseau Muhammad Jamal» disposant de camps d’entraînement tant en Libye qu’en Égypte et proche d’AQMI et d’Al Qaeda Péninsule Arabique (AQPA), a été inscrit dès 2013 sur la liste des Nations Unies. En 2015, profitant de ralliements de membres d’Ansar Al-Sharia, Daech s’est emparé de la ville de Syrte et a cherché à prendre le contrôle de villes du croissant pétrolier.

48. La lutte contre les groupes terroristes s’est concentrée sur trois fronts. Dans un premier temps, le Général Haftar a lancé l’opération «Dignité» contre une coalition d’islamistes et de djihadistes à Benghazi, qu’il a fini par prendre en juillet 2017. Dans un deuxième temps, les camps d’entraînement à proximité de la frontière tunisienne ont été neutralisés. Dans un troisième temps, les milices de Misrata, soutenues par l’aviation américaine ont défait Daech à Syrte. Pour ce qui est de la Libye côtière, la dernière ville d’importance abritant des groupes terroristes est Derna, en Cyrénaïque, assiégée par l’ALN depuis près d’un an.

49. Le danger d’une implantation terroriste en Libye à l’instar de ce que l’Irak et la Syrie ont connu semble donc écarté. Néanmoins, deux défis demeurent. Le nombre de combattants de Daech en Libye était estimé entre 2 000 et 7 000 [(31) Rapport du Secrétaire Général des Nations Unies au Conseil de Sécurité, 18 juillet 2016, S/2016/627.]. Selon les Nations Unies, leur défaite a eu pour conséquence une fuite vers d’autres pays, mais également une dissémination sur le territoire libyen. La question est donc de savoir comment empêcher toute résurgence de ces derniers et comment contenir une menace diffuse qui se manifestera par la constitution de cellules dormantes. L’autre défi concerne le sud de la Libye, où d’autres groupes terroristes, tels Al-Mourabitoun ou Ansar Eddine, sont implantés depuis déjà assez longtemps et ont noué des liens avec des groupes armés locaux. C’est bien dans le sud que va se jouer la mise en échec de ces groupes terroristes qui déstabilisent l’ensemble de la région.

50. Les pays de la région, et en particulier l’Algérie et la Tunisie, vont devoir gérer les effets collatéraux de ce succès contre les terroristes en Libye. En empêchant leur infiltration, comme je l’ai indiqué, mais également en agissant à l’égard de ceux que l’on appelle les «revenants».

51. Un autre enjeu est celui de la porosité entre groupes islamistes et groupes djihadistes en Libye. Elle vaut au niveau idéologique mais également militaire. Ainsi, à Benghazi, islamistes et djihadistes se sont tour à tour affrontés et alliés contre l’ANL. Or, si l’on ne négocie pas avec les djihadistes, négociera-t-on avec les islamistes pour les intégrer dans le jeu politique et favoriser une future réconciliation nationale en Libye? L’exemple d'Abdelhakim Belhaj est assez parlant: M. Belhaj est un ancien membre du Groupe islamique combattant en Libye, qui aurait préalablement séjourné en Irak et été proche d’Al-Qaeda; il a participé à la révolution, puis est devenu commandant militaire de Tripoli, avant de se faire élire démocratiquement au Congrès général national en 2012 [(32) Libération, Jean-Pierre Perrin, Abdelhakim Belhaj, le retour d’Al-Qaeda, 26 juillet 2011. Radio France Internationale, Houda Ibrahim, Le Libyen Abdelhakim Belhaj: jihadiste, «terroriste» et milliardaire, 11 juin 2017.].

52. Enfin, si les groupes terroristes de la côte libyenne ont été vaincus ou sont en passe de l’être, un nouvel acteur concentre les inquiétudes des Européens: les madkhalistes. Mouvement salafiste dit quiétiste, se référant à la doctrine de son fondateur saoudien Rabi’ Al-Madkhali, il défend une version ultra-rigoriste de l’Islam. En Libye, les madkhalistes se sont militairement engagés tant aux côtés du Général Haftar que du Gouvernement d’entente nationale et ont participé à la lutte contre les groupes djihadistes et islamistes. Or, ils semblent avoir gagné une influence suffisante pour, par exemple, avoir conduit l’un des gouverneurs militaires de Cyrénaïque à prendre un décret en février 2017 interdisant aux femmes de moins de 60 ans de voyager seules sans être accompagnées de leur mari ou de leur tuteur [(33) Radio France Internationale, 24 février 2017, Libye: les liaisons dangereuses du général Haftar avec les salafistes.]. Par ailleurs, en novembre 2017, un groupe armé de même obédience et théoriquement rattaché au Gouvernement d’entente nationale, les Forces spéciales de dissuasion RADA, a interdit un festival de bande-dessinée à Tripoli et arrêté 20 participants, au motif qu’ils avaient commis des actes d’indécence, contraires à la morale publique [(34) Reuters, Libyan Salafist-led force breaks up comic festival for «indecency», 4 novembre 2017.].

53. J’ai abordé la question des madkhalistes avec plusieurs de mes interlocuteurs et il semble que certains Européens aient fait part de leur inquiétude au Général Haftar. Pour autant, là encore, ces salafistes représentent aujourd’hui une force militaire non négligeable, bien que leur doctrine soit loin d’être partagée par les Libyens. Dans quelle mesure appartiendront-ils à la Libye de demain est une interrogation pertinente.

4.2. Les migrants de Libye et l’Europe

54. À l’époque de la Jamahiriya, la question des migrants désireux de se rendre en Europe était souvent utilisée comme moyen de pression sur les États membres de l’Union européenne, en particulier l’Italie, par Mouammar Kadhafi, ce qui ne l’empêchait pas, par ailleurs, de signer des accords de réintroduction. Parallèlement, en accueillant plus de 2 millions de travailleurs étrangers, très majoritairement africains, la Libye jouait non seulement le rôle de garde-frontière de l’Europe, mais également de point de fixation.

55. L’effondrement du régime et la guerre civile ont privé les Européens de cette double protection. Le résultat est catastrophique sur le plan humanitaire et la situation actuelle inextricable sur le plan éthique.

56. En 2015, l’Organisation internationale des migrations (OIM) estimait le nombre de migrants en Libye entre 700 000 et 1 million [(35) OIM, Libya in brief, 2015.], chiffre qui semble demeurer d’actualité. En juin 2017, elle en avait identifié 350 000 [(36) OIM Libya Monthly Update, juin 2017.]. Parmi eux, le Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) a enregistré 43 000 réfugiés ou demandeurs d’asile en novembre 2017 [(37) HCR, Flash Update, 27 octobre-2 novembre 2017.], dont la moitié est de nationalité syrienne.

57. Pays de transit, la Libye est, loin devant l’Égypte, le plus grand port d’embarquement sur la route de la Méditerranée centrale qui passe par l’Italie [(38) Commission européenne et Haute Représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Communication conjointe au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, 25 janvier 2017, p. 4.]. De 2014 à 2016, cette dernière a, chaque année, enregistré de 140 000 à 170 000 arrivées en provenance de Libye. En 2016, les principaux pays d’origine des personnes y ayant débarqué étaient: le Nigéria (21 %), l’Érythrée (11 %), la Guinée (7 %), la Côte d’Ivoire (7 %), la Gambie (7 %), le Sénégal (6 %), le Mali (6 %) et le Soudan (5 %) [(39) Ibid., p. 4.].

58. On le voit, cette liste comporte des États, dont les ressortissants peuvent légitimement avoir des craintes quant à leur sécurité, et d’autres où les institutions démocratiques fonctionnent.

59. Face à l’ampleur du phénomène, l’Union européenne a réagi.

60. À la suite de l’opération italienne Mare Nostrum (2013), elle a lancé les opérations aériennes et navales Triton (2014) et Sophia (2015). La première, menée dans le cadre de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne (Frontex), concentre son action sur la protection des frontières. La seconde a été mise sur pied pour «identifier, capturer et neutraliser les navires et les embarcations ainsi que les ressources qui sont utilisés ou soupçonnés d'être utilisés par des passeurs ou des trafiquants d'êtres humains» [(40) Ibid., p. 5.]. Triton et Sophia ont aussi été mises à contribution pour le sauvetage en mer. Parallèlement, l’Union européenne a accru son soutien aux garde-côtes libyens, en renforçant leur formation en partenariat avec la Guardia Civil espagnole et avec les autorités italiennes [(41) Times of Malta, 5 décembre 2017: AFM soldiers train Libyan coast guard officers.] [(41) Service européen pour l’action extérieure (SEAE), 18 septembre 2017, Operation Sophia: new training modules for the Libyan Coastguard and Navy arranged in Italy.]. Enfin, elle a largement financé le HCR et l’OIM pour assurer la protection des migrants et l’aide au retour volontaire à travers son outil financier Trust Fund.

61. Ce faisant, l’Union européenne a appliqué avant l’heure les principes de sa «Déclaration de Malte» adoptée par le Conseil européen le 3 février 2017, dont l’objectif est de doter l’Union d’une politique globale en matière de migrations afin «d’assurer un contrôle efficace de [ses] frontières extérieures et d’endiguer les flux illégaux».

62. Cette politique a obtenu d’incontestables résultats. Le nombre d’arrivées en Italie en provenance de Libye entre le 1er janvier et le 1er novembre est passé de 170 000 en 2016 à 115 000 en 2017, soit une baisse de 32 %. Comme pour les migrants empruntant la route de la Méditerranée orientale, c’est à dire traversant la Turquie, l’Union européenne est parvenue à réduire les flux. Mais à quel prix?

63. Les aspects positifs de l’action de l’Union européenne sont trop souvent passés sous silence et je souhaite les rappeler dans un débat qui ne peut et ne doit pas être manichéen. Les opérations Triton et Sophia ont permis le sauvetage en mer de 200 000 migrants depuis 2014. Ce chiffre est à rapporter à celui, sous-évalué et déjà trop élevé, de 4 000 décès survenus sur la route de la Méditerranée centrale comptabilisés par l’OIM pour l’année 2016. En outre, il est clair que sans les financements européens, l’aide que l’OIM et le HCR apportent aux migrants en Libye serait bien moindre. En l’absence de structures adéquates, qui fournit une aide de première nécessité aux migrants désembarqués, c’est à dire ramenés en Libye, par les garde-côtes libyens? Qui se substitue à l’administration pénitentiaire libyenne pour apporter du matériel dans les centres de détention? Qui négocie la libération de réfugiés enregistrés par le HCR, de migrants en situation régulière ou de personnes en très grande vulnérabilité avec les gardes libyens? Lors de ma visite à l’équipe du HCR opérant en Libye, il m’a été clairement dit que dans plusieurs cas, en l’absence d’intervention du Haut-Commissariat, des personnes retenues dans les camps de détention mourraient de faim. Par ses financements importants – Emergency Trust Fund for Africa est doté de 200 millions d’euros –, l’Union européenne participe réellement à la protection des migrants. C’est d’ailleurs la position qu’a défendue le représentant de l’Union européenne, M. Lorenzo Kluzer [(42) Conseiller principal en politiques pour le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord, SEAE, Union européenne. Audition du 14 décembre 2017.], lors de son audition par la commission en indiquant que la situation des migrants ne s’améliorerait certainement pas si l’Union européenne ne subventionnait pas le HCR ou ne favorisait pas la politique de retour volontaire dans les pays d’origine. Il répondait ainsi à la mise en cause documentée des États membres de l’Union par un rapport d’Amnesty international paru en décembre 2017 et intitulé «Sombre complicité en Libye» [(43) https://reliefweb.int/report/libya/libya-s-dark-web-collusion-abuses-against-europe-bound-refugees-and-migrants.].

64. Pour autant, l’externalisation de la gestion des flux de migrants et de réfugiés par l’Union pose un véritable problème de conscience. Un migrant ou un réfugié renvoyé en Turquie n’est pas du tout confronté à la même situation humanitaire que lorsqu’il est renvoyé en Libye.

65. Le premier scandale est celui des centres de détention «officiels», au nombre de 30, théoriquement gérés par le Département de lutte contre la migration illégale, rattaché au ministère de l’Intérieur du Gouvernement d’entente nationale. En décembre 2016, un rapport de la MANUL et du Haut-Commissaire aux droits de l’homme des Nations Unies, intitulé «Détenus et déshumanisés» listait les abus auxquels les migrants étaient exposés dans ces centres: détentions arbitraires, conditions inhumaines de détention, tortures, travail forcé, violences sexuelles fréquentes sur les femmes… Fin 2016, ces centres de détention accueillaient 7 000 personnes. Le renforcement de la «coopération» avec l’Union européenne a fait croître cette population jusqu’à presque 20 000 en novembre 2017. Non seulement, cela représente une goutte d’eau par rapport au nombre estimé de migrants, mais en plus, comme me l’a très bien confirmé un membre du HCR: si l’état des centres de détention en 2016 avec 7 000 détenus était très mauvais, la situation n’a fait qu’empirer avec le triplement de leur nombre en un an. Le Haut-Commissaire aux droits de l’homme des Nations Unies l’a dit dans son communiqué du 14 novembre 2017, intitulé «La souffrance des migrants en Libye est une insulte à la conscience de l’humanité»:

«Le système de détention des migrants en Libye est cassé au-delà de toute réparation possible (…) La communauté internationale ne peut pas continuer à fermer les yeux sur les horreurs inimaginables endurées par les migrants en Libye et prétendre que la situation peut être résolue simplement en améliorant les conditions de détention [(44) UN human rights chief: Suffering of migrants in Libya outrage to conscience of humanity, 14 novembre 2017.].»

66. Le second scandale est celui de la réduction en esclavage de migrants tombés aux mains de trafiquants, largement connue, mais qui a provoqué une émotion internationale à la suite de la diffusion, en novembre 2017, par CNN, d’un reportage relatant une vente aux enchères de migrants dans les environs de Tripoli [(45) http://edition.cnn.com/2017/11/14/africa/libya-migrant-auctions/index.html.]. Ce reportage témoigne d’un des aspects de la vie des migrants et des réfugiés en Libye. Comme le résumait parfaitement l’avis la commission des questions juridiques et des droits de l’homme sur les «Répercussions sur les droits de l’homme de la réponse européenne aux migrations de transit en Méditerranée», ces derniers «sont assassinés, torturés, victimes de violences physiques et sexuelles, de détentions illégales par les trafiquants, les milices et des groupes indéfinis» [(46) Doc. 14359, paragraphe 7.].

67. Quant aux opérations de sauvetage en mer, qu’elles interviennent dans les eaux territoriales libyennes ou dans les eaux internationales, je ne peux qu’être inquiet de la tournure qu’elles prennent: la fermeture des eaux territoriales libyennes aux organisations non gouvernementales (ONG), bien que la marine italienne puisse y pénétrer, ainsi que le durcissement du code de conduite qui leur a été imposé par cette dernière et qui a mené Médecins sans Frontières, une ONG peu suspecte de mener une croisade idéologique contre les États, à refuser de s’y plier, ne me paraissent pas d’excellents signaux. Le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a d’ailleurs interrogé les autorités italiennes à ce sujet qui lui ont répondu [(47) Lettre du 28 septembre 2017 adressée au ministre de l’Intérieur italien et réponse du 12 octobre 2017.]. Enfin, dans sa Résolution 2174 (2017) sur les répercussions sur les droits de l’homme de la réponse européenne aux migrations de transit en Méditerranée, notre Assemblée, de manière particulièrement sage, a appelé l’Union européenne à subordonner l’intensification de sa coopération avec les garde-côtes libyens à la possibilité de vérifier «qu’ils s’attachent à respecter les droits fondamentaux des réfugiés et des migrants, notamment en s’abstenant de les exposer à des situations où ils risquent de subir de mauvais traitements sévères».

68. Comme l’a indiqué le Commissaire aux droits de l’homme dans son 3ème rapport trimestriel annuel 2017: «Tous les États membres du Conseil de l’Europe sont tenus de prévenir les violations de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme et donc, de s’abstenir de renvoyer des migrants vers des pays où ils sont exposés à des risques de torture et de peines ou de traitements inhumains ou dégradants.» Il rejoint ainsi la position défendue tant par le HCR [(48) HCR Position on Returns to Libya, Update I, octobre 2015.] que par le rapporteur spécial sur les droits de l’homme des migrants et le rapporteur spécial sur la torture du groupe d’experts des Nations Unies [(49) OHCHR, EU «trying to move border to Libya» using policy that breaches rights – UN experts, 17 août 2017.], qui consiste à dire que la Libye n’est pas un endroit sûr où refouler les migrants.

69. Des solutions alternatives semblent se mettre en place. Par exemple, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides a examiné depuis le Niger 25 demandes d’asiles de migrants, hommes, femmes et enfants, en situation d’extrême fragilité, qui ont été exfiltrés de Libye par le HCR. Cela pourrait-il être le prélude à la création de «hot spots» en dehors de l’enfer libyen?

70. Par ailleurs, la diffusion du reportage de CNN a également entraîné plusieurs réactions, en particulier de la part de pays africains. Ainsi, le sommet entre l’Union Africaine et l’Union européenne qui s’est tenu les 29 et 30 novembre 2017 à Abidjan a débouché sur trois mesures pour lutter contre l’esclavage en Libye: la mise en place d’une force d’intervention opérationnelle associant les services de police et de renseignement pour démanteler les réseaux et leur financement, force qui n’aura pas vocation à intervenir sur le sol libyen; la conduite «d’opérations d’évacuation d’urgence» à destination de migrants majoritairement issus d’Afrique de l’Ouest et détenus dans un camp près de Tripoli; enfin, la mise en place d’une commission d’enquête de l’Union Africaine sur cette affaire [(50) Jeune Afrique avec AFP, 1 décembre 2017, Les trois décisions du sommet UA-UE contre l’esclavage en Libye.]. Par ailleurs, le directeur de l’OIM a annoncé être en capacité de procéder à l’évacuation des 30 centres de détention du Gouvernement d’entente nationale. Pour l’heure, les modalités de telles actions ne sont pas encore définies, bien que l’OIM ait annoncé le 11 décembre 2017 qu’elle entendait évacuer 700 à 1 300 personnes «extrêmement vulnérables» au Niger d’ici la fin du mois de janvier 2018.

71. Enfin, sachant que la majorité des migrants qui entrent en Libye y accèdent par le Niger, l’Union européenne est en train de porter ses efforts sur la frontière nigéro-libyenne, en demandant aux autorités de Niamey d’intensifier leur lutte contre les réseaux de passeurs et en impliquant les tribus dans cette lutte du côté libyen. Ainsi, l’accord de paix signé en mars 2017 à Rome par les tribus Toubou, Tuareg et Ouled Suleiman, présentes dans le Fezzan, prévoirait le contrôle des 5 000 kilomètres de frontières du sud libyen. Tout devrait dépendre des contres-parties que ces tribus sont censées obtenir, car, à l’heure actuelle, elles prennent part aux différents trafics, y compris à la traite des êtres humains.

72. On le voit, la frontière sud de la Libye est devenue la nouvelle frontière de l’Europe. La question est bien évidemment de savoir dans quelle mesure un renforcement des contrôles sera efficace et si les flux migratoires se reporteront sur d’autres itinéraires.

5. Un temps pour la paix?

73. Toutes les personnes avec lesquelles je me suis entretenu à Tunis ou à Paris, qu'ils soient représentants officiels, journalistes ou experts, pensent qu'il existe depuis quelques mois une fenêtre d'opportunité pour relancer le processus de paix. C'est très exactement ce qu'a perçu le nouveau Représentant Spécial du Secrétaire Général des Nations Unies, M. Ghassan Salamé, nommé en juillet 2017. Il s'est rapidement attelé à la tâche et commence déjà à obtenir des résultats.

5.1. Un moment propice pour relancer le processus de paix

74. Au-delà de la lassitude de l'immense majorité de la population, différents facteurs jouent aujourd'hui en faveur de la relance du processus de paix.

75. Le premier est que la majorité des acteurs, nationaux comme internationaux, ont pris conscience qu'il n'existait pas de solution militaire en Libye. Cette prise de conscience est d'autant plus remarquable que l'ANL a considérablement renforcé ses positions depuis deux ans. Elle a conquis Benghazi, s'est emparée du croissant pétrolier, de Sidra jusqu'à Ajdabiya, a permis à une coalition menée par une milice madkhaliste de prendre Sabratha, en Tripolitaine, et, selon le Secrétaire général des Nations Unies, «a considérablement élargi les zones qu'elle contrôle dans le sud de la Libye» [(51) S/2017/726, paragraphe 14.]. Pour autant, tous mes interlocuteurs m'ont indiqué que le Général Haftar était au maximum de ses capacités militaires, que sa position n'était pas des plus solides et qu'elle dépendait largement de l'appui de l'Égypte et des Émirats arabes unis. Il est vrai qu'il éprouve des difficultés à maintenir l'ordre au sein de Benghazi et que l'ANL a été facilement chassée du croissant pétrolier en mars dernier avant d'y faire un retour en force. Selon l'un de mes interlocuteurs, le fait que l'ANL ait été d'abord mise en déroute dans le croissant pétrolier s'expliquerait par la perte de soutien de certaines tribus de Cyrénaïque.

76. Le deuxième facteur favorable semble être le changement intervenu parmi les différents pays engagés en Libye. Jusqu'à récemment, chacun jouait sa partition. Or, il semble que depuis 2017, ils soient capables de parler d'une même voix et de contribuer à une pacification des relations entre les différents groupes et autorités libyens. Ainsi, l'Égypte serait en train d'organiser des rencontres entre les milices de Misrata, une force importante en Tripolitaine, et le Général Haftar. Le Qatar, la Turquie et, dans une moindre mesure, les Émirats auraient nettement réduit leurs interventions en Libye. La France a réussi en juillet dernier à faire adopter une déclaration conjointe de soutien à l’APL par le Président du Conseil de la Présidence, Faiez Al-Sarraj, et le Général Haftar qui se sont rencontrés à Paris. Enfin, ce n'est pas un hasard si les représentants des tribus Toubou, Tuareg et Ouled Suleiman qui ont signé un accord de paix en mars 2017 censé mettre un terme aux combats dans le Fezzan, l’ont fait à Rome, sous l’égide de l’Italie.

77. Le troisième élément est un double constat partagé par la MANUL, par les experts que j'ai rencontrés et par les différents pays intéressés à la résolution de la crise en Libye: tout accord de paix doit être inclusif et l'APL ne l'était pas assez. Par ailleurs, tout projet de paix n'est réaliste que dans la mesure où les ressources abondantes du pays sont justement distribuées et profitent aussi et directement aux acteurs locaux.

78. Le moment est donc propice à une action vigoureuse des Nations Unies, ce qu'est en train de faire M. Salamé.

5.2. Le Plan d'action des Nations Unies, ses premières réalisations et trois interrogations

79. Présenté le 20 septembre 2017 par M. Salamé, ce Plan réaffirme que l'APL demeure le seul cadre permettant de mettre un terme à la crise libyenne, mais qu'il nécessite d'être amendé. Une première étape consistera à trouver un large accord pour modifier l'APL. Une fois les amendements adoptés, une deuxième phase aura pour objectif d’organiser une Conférence nationale, ouverte à ceux qui ont été «ostracisés, qui se sont marginalisés d'eux-mêmes ou qui étaient réticents à rejoindre un processus politique» [(52) Allocution du RSSG Salamé à l'événement de haut niveau sur la Libye, 20 septembre 2017.]. Y prendront part les membres de deux institutions de l'APL, la Chambre des représentants et le Haut Conseil d'État, ainsi que tous ceux qui sont insuffisamment représentés ou complètement absents de celles-ci. Cette conférence, qui vise la réconciliation nationale, devrait permettre de sélectionner les membres d'un nouvel Exécutif sur la base du consensus. À l'issue de celle-ci, la Chambre des représentants, ainsi que l'assemblée constituante, qui a adopté un projet de Constitution le 29 juillet 2017, travailleront en parallèle. La Chambre des représentants sera amenée à faire usage de sa compétence législative pour mettre en place un cadre juridique permettant la tenue d'un référendum sur un projet de Constitution, ainsi que des élections présidentielle et parlementaires. L'assemblée constituante aura, pour sa part, l'occasion de prendre en compte les observations émises au sein de la Conférence nationale dans son projet de Constitution.

80. Suite aux deux réunions du Comité conjoint de rédaction à Tunis, un consensus semble avoir été trouvé pour certains points, comme, selon mes interlocuteurs, la taille du Conseil de la Présidence (qui serait réduite de neuf à trois membres), mais non sur tous, comme par exemple l'autorité sur l'armée libyenne. Quoiqu'il en soit, M. Salamé [(53) Allocution du RSSG Salamé devant le Conseil de sécurité des Nations Unies, 16 novembre 2017.] considère que ces deux réunions ont permis la légitimation de la Chambre des représentants issue du scrutin de 2014 comme seul organe détenteur du pouvoir législatif pendant la période de transition. Lors de son allocution devant le Conseil de sécurité en novembre 2017, il a aussi souligné que: les élections ne se tiendront que si la MANUL a la certitude qu'elles débouchent sur des institutions qui ne seront pas contestées; que la mise en œuvre du Plan d'action excluait tout vide juridique, l'APL, qu'il soit amendé ou non, restant le cadre institutionnel jusqu'à la fin de la période de transition; et que si les Libyens ne pouvaient combattre seuls l'impunité en matière de crimes de guerre, il était temps que la communauté internationale se penche sur des mécanismes à même de les aider, comme ceux de tribunaux hybrides.

81. Trois interrogations méritent d'être mentionnées.

82. La première concerne l'attitude du Général Haftar. Celui-ci prépare sa reconversion politique, ce qui risque d'être mal accepté en Tripolitaine. Par ailleurs, un doute subsiste sur son positionnement après le 17 décembre 2017. Il a jusqu'à présent considéré qu'à cette date, l'APL deviendrait caduc et qu'il ne serait donc plus lié par ce dernier. Comme je l'ai indiqué, M. Salamé lui a répondu par avance le 16 novembre dernier en excluant tout vide juridique pendant la mise en œuvre du Plan d'action et mes interlocuteurs m'ont clairement dit que les pays qui entretiennent de bons rapports avec le Général Haftar essaient de lui faire comprendre tout l'intérêt qu’il a à soutenir la démarche de la MANUL après le 17 décembre 2017. Reste à voir ce qu'il fera.

83. La deuxième porte sur la question de l'impunité. Il n'y aura pas de réconciliation sans pardon, mais il n'y aura pas non plus de réconciliation dans l'impunité, comme l'a sous-entendu M. Salamé le 16 novembre 2017. Si l'on peut se féliciter de l'initiative prise par le Conseil de la Présidence de créer un Fonds national d'indemnisation pour toutes les victimes du conflit, celle-ci est loin d'épuiser le sujet. Il est important de noter que la Cour pénale internationale (CPI) a reçu mandat du Conseil de Sécurité pour enquêter sur les crimes sanctionnés par son Statut qui seraient commis en Libye. Le Bureau du Procureur a d'ores et déjà lancé plusieurs mandats d'arrêts, soit pour des actes commis pendant la première guerre civile – c’est par exemple le cas de Saif Al-Islam Kadhafi, le fils de Mouammar Kadhafi – soit pour des faits intervenus postérieurement, comme par exemple dans le cas de Mahmoud Mustafa Busyf Al-Werfalli où sont en cause des exécutions de prisonniers par l’ANL. Parallèlement, le Président français Emmanuel Macron a qualifié l'esclavage en Libye de crime contre l'humanité, ce qui justifierait que la CPI se saisisse du dossier. D'ailleurs, dans son avis sur les «Répercussions sur les droits de l’homme de la réponse européenne aux migrations de transit en Méditerranée», avant même que le reportage de CNN ne soit connu, notre collègue Mme Tineke Strik, indiquait que le Bureau du Procureur envisageait d'ouvrir une enquête à ce sujet [(54) Doc 14359, paragraphe 7.]. Tout l'enjeu sera de savoir dans quelle mesure la justice internationale peut contribuer à lutter contre l'impunité sans pour autant fragiliser le processus de paix.

84. La troisième concerne le champ de la Conférence nationale et les modalités de désignation des personnalités, tribus, factions et groupes qui y seront représentés. Manifestement, les analystes s’attendent à ce que les anciens kadhafistes soient réintégrés dans le jeu politique. Quelles autres parties le seront? Il est probable que cela soit le cas pour les tribus, que l’on estime habituellement à environ 140, parmi lesquelles 30 seulement auraient une influence significative dans le Fezzan, en Cyrénaïque et dans certaines parties de la Tripolitaine, même si la question se pose par exemple pour les Toubous qui sont très présents du Tibesti jusqu’au Fezzan et dont nombre d’entre eux ne disposent pas de la nationalité libyenne. Qu’en sera-t-il des groupes islamiques radicaux non djihadistes, qu’il s’agisse des Frères musulmans, des madkhalistes ou des partisans du Mufti de Tripoli? Leur vision de l’Islam est loin d’être majoritaire en Libye aujourd’hui, mais ils constituent des forces non négligeables. Enfin, une place sera-telle faite aux représentants des mouvements sociaux, comme celui par exemple du Harak «La Li Tamdid» (Mouvement du «Non à la prorogation»), né à l’occasion d’une protestation contre la présence et les exactions de milices dans le quartier de Gharghour à Tripoli, protestation qui avait permis d’obtenir leur départ en 2013, avant que les membres de Harak ne s’opposent à la prorogation du mandat du Congrès général national en 2014, puis ne soient contraints d’entrer dans la clandestinité lors du lancement de l’opération Fajr Libya [(55) Dans La Chamelle d’Allah, op. cit., Rafaâ Tabib a étudié de manière approfondie ce mouvement civil qui s’est engagé politiquement, mais n’a pas eu recours à la lutte armée pour défendre ses positions.]?

6. Reconstruire un État: le possible rôle du Conseil de l’Europe

85. Les experts que j'ai rencontrés, les représentants des organisations internationales ainsi que les personnalités que la commission a auditionnées s'accordent pour dire que la priorité est la mise en place de structures étatiques et administratives unifiées minimales. La construction d'un État sera d'autant plus difficile que, s'il existe bien un sentiment national libyen, il n'existe pas en revanche d'expérience durable d'un État moderne en Libye; soit parce que l'embryon d'État était limité (période des pachas ottomans Qaramanli, 1711-1835), soit parce qu'il consistait en une création étrangère (périodes de l'administration ottomane directe, 1835-1911, et de la colonisation italienne, 1911-1943), soit parce qu'il a connu une durée trop limitée (République de Tripolitaine, 1918-1922, Émirat de Cyrénaïque, 1919-1922, Royaume de Libye, 1951-1969), soit parce que la personnalisation du pouvoir n'a pas permis l'enracinement des structures étatiques (Jamahiriya du colonel Kadhafi, 1969-2011). Comme l'a résumé le rapport de la Chambre des Communes «la Libye était à vrai dire un pays sans institutions. En enlevant Kadhafi, vous enleviez tout» [(56) Rapport de la Chambre des Communes, op. cit., paragraphe 67.]. Dans les faits, les seules institutions qui semblent à ce jour réellement fonctionner sont la compagnie pétrolière nationale, la National Oil Corporation, et la Banque centrale.

86. Construire un État dans un pays sans tradition étatique et sans pouvoir s'appuyer sur une force armée multinationale, comme c'est généralement le cas dans les missions onusiennes de «State-building», est une vraie gageure. Raison de plus pour que l'Europe apporte son soutien dans les domaines où elle possède une expertise. Je pense que le Conseil de l'Europe pourrait avoir un rôle à jouer dans le champ institutionnel et dans ceux qui lui sont directement liés, en coopération avec l'Union européenne et la MANUL.

87. Nos actions devraient être guidées par deux principes: ne pas gêner les efforts des Nations-Unies dans la réactivation du processus de paix; ne proposer notre aide que si les autorités libyennes nous en font expressément la demande, conformément aux principes d’Istanbul de 2011 qui guident la politique du Conseil de l’Europe à l’égard des régions voisines.

88. Si tel était le cas, plusieurs axes seraient envisageables. Tout d'abord, la question constitutionnelle, avec la Commission de Venise. Elle peut être un sujet sensible, car tout projet sera le résultat d'un compromis entre anciens opposants. Mais l'exemple tunisien a démontré que les constituants étaient capables de choisir parmi les recommandations qui leur étaient faites. Dans ce sens, l'assemblée constituante libyenne a déjà effectué ce type de choix, puisque le Gouvernement d'entente nationale a reçu, en 2016, une lettre du Haut-Commissaire aux droits de l'homme rédigée à l'aune d'un premier projet de Constitution, qui préconisait une meilleure prise en compte de certains droits fondamentaux, et que l’assemblée a ensuite adopté un second projet de Constitution.

89. Lors de son audition par la commission, le Président de la Commission de Venise, M. Gianni Buquicchio, a indiqué que cette dernière était à la disposition des autorités libyennes, si celles-ci souhaitaient bénéficier de son aide.

90. Sur la Constitution, ma conviction rejoint celle des personnalités que la commission a auditionnées. Si l’Assemblée constituante peine à dégager un consensus sur les modifications à apporter aux 197 articles que compte le projet de Constitution qu’elle a adoptée le 29 juillet 2017 ou si les participants à la Conférence nationale ne parviennent pas à s’entendre sur l’ensemble de ces dispositions ou celles qui devraient être amendées, une solution consisterait à extraire du projet de Constitution l’actuel chapitre 3 relatif au système de gouvernement et soumettre son adoption à référendum. La Libye pourrait ainsi se doter d’un cadre institutionnel minimal, préalablement à l’organisation d’éventuelles élections législatives et présidentielles dont les enjeux politiques seraient ainsi clarifiés.

91. Au-delà de l'aspect purement constitutionnel, le Conseil de l'Europe pourrait apporter un appui en matière électorale, qu'il s'agisse de l'adoption d'un cadre législatif, de la gestion matérielle et administrative des opérations préalables au vote ou de l'observation du scrutin, exercice auquel notre Assemblée est rompue. À cet égard, je dois avouer que la position de M. Salamé concernant les élections me paraît la bonne: elles ne doivent se tenir que si elles permettent d'élire des institutions incontestables. Plusieurs experts considèrent en effet que les élections de 2012 et 2014 n'ont pas facilité la transition politique, mais l'ont au contraire desservie, dans un environnement où la tradition du débat politique et son organisation en partis étaient très faibles et où le vote tribal demeurait structurant dans plusieurs régions. L’audition de la commission des questions politiques et de la démocratie a confirmé ce jugement: l’une des raisons de l’échec de la transition politique et de la fragmentation de la Libye a tenu à ce que des acteurs différents se sont sentis légitimes: les milices parce qu’elles avaient participé à la révolution du 17 février, les membres des assemblées du CGN puis de la Chambre des représentants parce qu’ils avaient été élus et le Général Haftar parce qu’il avait mené la lutte contre le terrorisme.

92. Rendre les scrutins à venir incontestables signifiera apprendre aux différentes parties à considérer leurs adversaires comme légitimes, quand bien même ces derniers ne sortiraient pas vainqueurs des élections. C’est un travail qui peut demander un certain temps.

93. Sur le plan pratique, je pense que le Conseil de l'Europe devrait se tenir prêt à assister la Haute Commission nationale électorale libyenne, qui a demandé à la MANUL la reprise d'un processus intégré d'assistance électorale en mai 2017, et envisager d'ouvrir certains programmes de formation à destination des autorités tunisiennes aux Libyens. Cette ouverture pourrait également bénéficier aux journalistes libyens, car j'imagine mal un processus électoral sans pluralisme médiatique. Favoriser une forme de coopération Sud-Sud entre la Tunisie et la Libye me paraît particulièrement pertinent dans la mesure où il existe des liens forts entre ces deux pays, où l’un est à même de montrer à l’autre comment réussir sa transition et où la coopération du Conseil de l’Europe avec le premier est particulièrement développée et fructueuse. En plus d’être pertinente, cette coopération serait économe des deniers du Conseil de l’Europe.

7. Conclusions

94. Le problème migratoire ou la question du terrorisme que pose la Libye à l’Europe et à ses voisins ne sont que les symptômes d’un pays failli, sans institutions fonctionnelles unifiées, et profondément fragmenté. Le seul moyen de les résoudre sur le long terme est de réparer, voire de créer un État disposant d’un minimum de contrôle sur l’ensemble de son territoire. C’est là un défi pour au moins les dix prochaines années à venir, qui concerne autant les Européens, que les voisins de la Libye ou les pays qui s’y sont impliqués, comme les États-Unis.

95. Ce défi peut commencer à être relevé dès maintenant. C’est ce que fait précisément la MANUL, dont les efforts doivent être salués.

96. Les États membres de l’Union européenne y apportent largement leur contribution sur le plan financier, mais ils sont confrontés à un dilemme éthique, qu’ils ont tranché dans le sens de la protection de leurs frontières. Le cas libyen leur permettra peut-être de poser les jalons d’une nouvelle politique migratoire, qui, tout en réaffirmant leur souveraineté, prendra en compte les personnes les plus vulnérables, permettra l’examen des demandes de droit d’asile dans un cadre sûr et non dans un pays où les demandeurs risquent leur vie et s’attaquera non pas au déplacement des routes migratoires, mais aux causes qui poussent des jeunes hommes, des familles, des enfants, des femmes seules sur le chemin de l’exil.

Annexe – Carte de la Libye